42. Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке.

43. Сила законов равно обязательна для всех без изъятия российских подданных и для иностранцев, в Российском Государстве пребывающих.

44. Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора.

45. Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет Министров представляет о ней Государю Императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в Основные Государственные Законы, ни в Учреждения Государственного Совета и Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим Министром или Главноуправляющим отдельною частью не будет внесен в Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет.

46. Законы, особенно изданные для какой-либо местности или части населения, новым общим законом не отменяются, если в нем именно такой отмены не постановлено.

47. Каждый закон имеет силу только на будущее время, кроме тех cлучаев, когда в самом законе постановлено, что сила его распространяется и на время предшествующее, или что он есть только подтверждение и изъяснение смысла закона прежнего.

48. Общее хранение законов полагается в Правительствующим Сенате. Посему все законы должны быть вносимы в подлиннике или в заверенных списках в Правительствующий Сенат.

49. Законы обнародываются во всеобщее сведение Правительствующим Сенатом в установленном порядке и прежде обнародования в действие не приводятся.

50. Законодательные постановления не подлежат обнародованию, если порядок их издания не соответствует положениям сих Основных Законов.

51. По обнародовании, закон получает обязательную силу со времени назначенного для того в самом законе срока, при неустановлении же такового срока - со дня получения на месте листа Сенатского издания, в коем закон напечатан. В самом издаваемом законе может быть указано на обращение его, до обнародования, к исполнению по телеграфу или посредством нарочных.

52. Закон не может быть отменен иначе, как только силою закона. Посему, доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он сохраняет полную свою силу.

53. Никто не может отговариваться неведением закона, когда он был обнародован установленным порядком.

54. Постановления по строевой, технической и хозяйственной частям, а равно Положения и наказы учреждениям и должностным лицам военного и военно-морского ведомств, по рассмотрении Военным и Адмиралтейств Советами, по принадлежности,

непосредственно представляются Государю Императору, если только сии постановления, Положения и наказы относятся собственно к одним упомянутым ведомствам, не касаются предметов общих законов и не вызывают нового расхода из казны или же вызываемый ими новый расход покрывается ожидаемыми сбережениями по финансовой смете Военного или Морского Министерства, по принадлежности. В том же случае, когда новый расход не может быть покрыт указанными сбережениями, представление означенных постановлений, Положений и наказов на Высочайшее утверждение допускается лишь по испрошении в установленном порядке ассигнования соответственного кредита.

Предлагаемый проект выражает взгляды российских либералов (правого крыла будущей кадетской партии). Его основным автором является известный правовед Сергей Андреевич Муромцев (1850-1910). Он был сыном полковника и орловского помещика, окончил юридический факультет Московского университета, служил его доцентом (1875-1877), экстраординарным (1877-1878) и ординарным (1878-1884) профессором, был секретарем юридического факультета (1880-1884) и проректором (1880-1881). С 1870-х гг. входил в Юридическое общество при университете, в 1880-1899 был его председателем, в 1878-1892 был соредактором журнала "Юридический вестник", активно печатался и в других периодических изданиях. Выступал за продолжение Великих реформ. В 1884 Муромцев был уволен из университета министром народного просвещения И.Д. Деляновым, недовольным общественной деятельностью профессора. После этого Муромцев занимался адвокатской практикой, а также был земским и городским гласным в Москве и Тульской губернии, был председателем финансовой комиссии Московского губернского земского собрания. С 1903 г. он участвовал в земском либеральном движении, в 1905 вступил в Конституционно-демократическую партию и был избран в ее ЦК, однако в ее узкое руководство не входил.

В 1906 г. Муромцев был избран в I Государственную думу от Москвы и по предложению кадетской фракции стал ее председателем. Он внес огромный вклад в организацию ее работы и был одним из авторов проекта Наказа (регламента). После роспуска Думы Муромцев подписал (скорее из партийной дисциплины) Выборгское воззвание с призывом отказываться от платежа налогов и исполнения воинской повинности, за что был приговорен к 3 месяцам тюрьмы с лишением избирательных прав.

Предлагаемый вниманию читателей документ был написан Муромцевым с участием другого будущего деятеля кадетской партии, приват-доцента государственного права Московского университета, помещика и земского гласного Ф.Ф. Кокошкина (1871-1918). В основе проекта лежали основные требования кадетов: выборы парламента всеобщим и равным голосованием (с завышением впрочем, представительства городов) и ответственность перед ним правительства. Также бросается в глаза отсутствие постановления о неприкосновенности собственности. В то же время проект подчёркивает роль императора как главы государства и сохраняет формы и ряд второстепенных положений предшествующего законодательства.

Этот документ оказал некоторое влияние (главным образом редакционное) на Основные законы 1906 г., а именно на их главы 8-9. Проект приводится с сокращениями.

РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ. О законах.

1. Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, издаваемых в порядке, сим основным законом установленном.

3. Каждый закон имеет силу только на будущее время, кроме того случая, когда в самом законе постановлено, что сила его распространяется и на время предшествующее.

4. Все издаваемые законы не должны противоречить положениям сего основного закона.

5. Проекты законов исходят от Императорской власти или от Государственной Думы и не иначе получают силу закона, как по одобрении Государственной Думы и по утверждении Императором за собственноручным Его Величества подписанием.

6. Законы обнародуются во всеобщее сведение правительствующим сенатом посредством напечатания в установленном порядке и прежде обнародования в действие не приводятся.

7. Законодательный постановления не подлежат обнародованию, если порядок их издания не соответствует положениям сего основного закона, или когда таковые постановления нарушают в чем-либо точный смысл сего основного закона (ст. 4-я).

8. Судебные установления отказывают в применении законодательных постановлений, хотя бы обнародованных в виде законов, когда таковые постановления нарушают своим содержанием точный смысл сего основного закона (ст. 4-я).

12. Указы и другие акты Императора, последовавшие в порядке верховного управления, обращаются к исполнению не иначе, как по скрепе государственного канцлера или одного из министров, которые своею скрепою принимают на себя за них ответственность.

13. Образ исполнения законов, поскольку не предопределен в самом закон, может быть устанавливаем указами Императора. Указы, дополняющие закон, могут быть издаваемы лишь в случае, если издание их предусмотрено теми самыми законами, которые означенными указами дополняются.

Таковые указы подлежать обнародованию в порядке, для законов определенном (ст. 6 и 7-я).

14. Нарушающее законы распоряжение правительственного места или лица не имеет ни для кого обязательной силы…

РАЗДЕЛ ВТОРОЙ. О правах российских граждан.

15. Условия и порядок приобретения и утраты прав российского гражданства определяются законом.

16. Все российские граждане, не взирая на различие их племенного происхождения, веры, или сословного положения, в отношении их политических и гражданских прав равны пред законом.

17. Все российские граждане свободны в исповедании веры. Никто не может быть преследуем за исповедуемые им верования или убеждения, ни понуждаем к соблюдению религиозных обрядов; никому не возбраняется выход и оставление исповедуемой им веры.

19. Никто не может подлежать преследованию иначе, как в порядке, законом определенном.

20. Никто не может быть задержан иначе, как по основаниям, определенным в законе.

21. Всякое задержанное лицо в городах и других местах пребывания судебной власти в течение 24-х часов, а в прочих местностях империи не позднее как в течение трех суток со времени задержания, должно быть или освобождено, или представлено судебной власти, которая, по немедленном рассмотрении обстоятельств задержания, или освобождает задержанного, или постановляет, с объявлением оснований, о дальнейшем его задержании. Для отдаленных сельских местностей, где соблюдение вышеуказанного срока представится невозможным, он может быть продлен особым законом.

22. Каждый, кому станет известно о задержании кого-либо другого, имеет право заявить с том ближайшему судье, который по такому заявлению исследует наличность законных оснований к задержанию или его продолжению.

23. Никто не может быть судим иным судом, кроме того, которому его деяние во время учинения было по закону подсудно, и подвергнут другому наказанию, кроме того, которое за его деяние во время учинения было законом установлено.

24. Никакие кары, взыскания или ограничения в пользовании правами не могут быть налагаемы на частных лиц какою-либо иною властью, кроме судебной.

25. Без согласия хозяина помещения вход в оное, а равно производство в нем обыска или выемки, допускается не иначе, как в случаях и порядке, законом определенных.

26. Частная переписка и иная всякого рода корреспонденция не подлежит задержанию, вскрытию и прочтению иначе; как по постановлению судебной власти в случаях и порядке, законом определенных.

27. Каждый волен, не снабжая себя паспортом или иным удостоверением личности, в общих пределах, установленных законом, свободно избирать и менять свое местожительство и занятие, приобретать повсюду имущество, движимое и недвижимое, беспрепятственно перемещаться внутри государства и выезжать за его пределы.

Законом может быть ограничено право выезда за границу только в видах предупреждения уклонения от отбывания воинской повинности или от суда и следствия.

28. Каждый волен, в пределах, установленных законом, высказывать изустно и письменно свои мысли, а равно обнародовать их и распространять путем печати или иными способами.

29. Никакая цензура не допускается.

30. Все российские граждане вольны собираться как в закрытых помещениях, так и под открытым небом, мирно и без оружия, не испрашивая на то предварительного разрешения.

Условия предуведомления местных властей о предстоящих собраниях, присутствия сих властей на собраниях и обязательного закрытия сих последних, а также ограничения мест для собраний под открытым небом, определяются не иначе, как законом.

31. Все российские граждане вольны составлять общества и союзы в целях, не противных уголовным законам, не испрашивая на то предварительного разрешения.

Условия осведомления власти о составлении обществ и их обязательного, в случаях нарушения ими уголовного закона, закрытия определяются не иначе, как законом.

32. Условия и порядок сообщения обществам и союзам прав юридического лица определяются законом.

33. Все российские граждане имеют право обращаться к государственным властям с ходатайствами по предметам общественных и государственных нужд.

34. Иностранцы пользуются правами, предоставленными российским гражданам, с соблюдением ограничений, установленных в законах.

35. Законом могут быть установлены изъятия из действия статей 21, 27, 28, 30, 31-й настоящего основного закона для лиц, состоящих на действительной военной службе, и для местностей, объявленных на военном положении.

Вне района военных действий военное положение каждый раз может быть вводимо лишь посредством издания о том особого закона на срок не более шести месяцев.

РАЗДЕЛ ТРЕТИЙ. Учреждение Государственной Думы.

Глава первая. О составе и порядке образования Государственной Думы.

36. Государственная Дума образуется собраниями доверием народа облеченных, избранных от населения лиц, призываемых сим избранием к участию в осуществлении законодательной власти и в делах высшего государственного управления.

37. Государственная Дума разделяется на две палаты: земскую палату и палату народных представителей.

38. Земская палата состоять из государственных гласных, избираемых губернскими земскими или областными собраниями и городскими Думами городов, с населением свыше 100,000 жителей.

39. От губерний и областей с населением до 1.000.000 жителей избирается по два государственных гласных, с населением от 1.000.000 до 2.000.000-по три, от 2-3-х милл.-по четыре, свыше 3-х милл.-по пяти. От городов с населением от 100 до 200 т. жителей избирается по одному государственному гласному; от 200 до 400 тыс.-по два, от 400 тыс. до 1 милл.-по три, свыше 1 милл.- по четыре…

40. Государственные гласные избираются из числа лиц, могущих быть народными представителями...

41. Избрание государственных гласных производится в земских собраниях в течение первой очередной их сессии и в городских Думах в одном из первых трех заседаний после обновления их состава; с последовавшим избранием государственных гласных нового состава прекращаются полномочия государственных гласных прежнего состава…

42. Палата народных представителей избирается населением посредством всеобщего, равного, прямого и закрытого голосования.

43. Право участия в выборах народных представителей принадлежит каждому российскому гражданину мужского пола, достигшему 25-летняго возраста, за исключением: 1) лиц, состоящих под опекой или попечительством; 2) лиц, объявленных несостоятельными должниками, кроме признанных не частными; 3) лиц, лишенных прав по судебным приговорам, на срок такового лишения; 4) лиц, призреваемых в благотворительных заведениях; 5) лиц, состоящих на действительной военной службе, и 6) лиц, занимающих должности губернаторов и вице-губернаторов, чинов прокурорского надзора и полиции.

46. Срок полномочий палаты народных представителей каждого состава четырехлетний, считая со дня открытия первого собрания палаты после ее избрания.

47. Указом Императора палата народных представителей может быть распущена и ранее назначенного в ст. 46-й четырехлетнего срока.

48. Выборы народных представителей… назначаются Императорскими указами на один для всей империи воскресный день. День выборов должен следовать не ранее трех месяцев и не позже шести месяцев по обнародовании указа. В случае досрочного распущения палаты (ст. 47) в указе о распущении должен быть назначен вместе с тем и день новых общих выборов, с соблюдением вышеозначенных сроков.

50. Отведенные палатам за счет государственной казны для занятий здания с прилегающею к ним местностью в черте, установленной особым законом, состоят в исключительном распоряжении самих палат по принадлежности.

Глава вторая. О членах Государственной Думы.

55. Состоящие на государственной службе, будучи избраны в члены Государственной Думы, не нуждаются в разрешении своего начальства для вступления в ее состав и для явки в ее собрания.

56. Члены Государственной Думы не могут быть жалуемы чинами, орденами или придворными званиями, а также арендами или какими-либо иными имущественными выдачами.

57. Члены Государственной Думы утрачивают свое звание, если, не состоя на Государственной службе, вступают в оную на должность, сопряженную с чинопроизводством или получением от казны какого-либо оклада содержания, или, если, состоя уже на государственной службе, назначаются на должность высшую по классу, либо сопряженную с получением от казны высшего оклада содержания.

Правило настоящей статьи не распространяется на случай назначения члена Государственной Думы министром.

59. Кроме смерти и случаев, предусмотренных в ст. 52, 53 и 57-й, члены Государственной Думы почитаются также выбывшими при наступлении условий, препятствующих избранию (ст. 40, 43 и 45).

60. В своих суждениях и решениях член Государственной Думы не может быть связан наказами или указаниями своих избирателей.

62. Вне Государственной Думы члены ее не подлежат никакому преследованию или ответственности за поданный при отправлении обязанностей члена Государственной Думы голос, или за выраженные при отправления сих обязанностей суждения.

63. Во время собраний Государственной Думы члены ее не могут быть, без предварительного разрешения подлежащей Палаты, ни привлечены к уголовному следствию и суду, ни подвергнуты домашнему аресту или взятию под стражу по подозрению в совершении преступного деяния, или личному задержанию по несостоятельности, ни вызваны в какой либо суд или иное место в качестве свидетеля или сведущего лица. Из сего исключается лишь тот случай, когда член Государственной Думы будет застигнут при совершении преступного деяния или тотчас после его совершения (п. 1 й ст. 257 уст. угол, суд.), или когда в течение суток по обнаружении признаков преступного деяния (ст. 250 уст. угол, суд.) возникнет против члена Государственной Думы подозрение и основание для принятия против него мер к пресечению способов уклоняться от следствия (ст. 257 уст. угол. суд.). Но и в этих случаях подлежащая палата Государственной Думы должна быть немедленно уведомлена о последовавшем, причем от Палаты, к составу которой принадлежит задержанный член Государственной Думы, зависит утвердить или, наоборот, отменить сделанное распоряжение о задержании.

Возникшее до открытия собрания уголовное производство против члена Государственной Думы, равно как всякого рода лишение его свободы, прерываются на все время собрания, если того потребует подлежащая палата.

64. Члены Государственной Думы получают вознаграждение в размере, определенном законом. Отказ от вознаграждения не приемлется.

Глава третья. О собраниях Государственной Думы.

65. Собрания (сессии) обеих палат открываются, прерываются и закрываются одновременно.

66. Собрания Государственной Думы созываются и закрываются Императорскими приказами.

67. Собрания Государственной Думы созываются ежегодно на третий понедельник октября месяца, если не будет усмотрена надобность в более раннем, в тот год, созыве палат.

После досрочного распущения палаты народных представителей (ст. 47) собрание Государственной Думы созывается не позднее, как спустя два месяца после срока выборов.

71. Перерывы в занятиях собрания не могут воспоследовать без согласного постановления о том обеих палат; такие перерывы не могут быть продолжительнее одного месяца.

Палаты не могут постановить о перерыве своих занятий более чем на десять дней, если министрами будет заявлено против того возражение.

Прекращение занятий, обусловленное соблюдением воскресных, праздничных и иных неприсутственных дней, не почитается перерывом собрания.

Глава четвертая. О внутреннем устройстве и порядке занятий Государственной Думы.

76. Заседания обеих палат происходят публично; но, по предложению председательствующего или десяти присутствующих членов, заседание объявляется тайным, после чего палате сообщаются основания, побуждающие требовать тайного продолжения заседания, о чем палата и постановляет свое решение.

78. Решения палат постановляются по простому большинству голосов, за исключением случаев, предусмотренных в статьях 95 и 96-й. Для действительности постановленного решения необходимо участие в голосовании по крайней мере половины законного числа членов палаты…

79. Министры, хотя бы они не состояли членами палаты, имеют, по их должности, право присутствовать во всех заседаниях ее и участвовать в обсуждении всех рассматриваемых ею вопросов.

80. Высшее заведывание охраною порядка внутри принадлежащих палатам зданий и в прилегающей местности (ст. 50-я) принадлежит председателям подлежащих палат или, в случае пребывания обеих палат в черте одной и той же местности, одному из председателей по очереди, на время каждого собрания. В распоряжении председателей состоит для сего в потребном числе особая стража, им исключительно подчиненная.

Глава пятая. О предметах ведомства и пространстве власти Государственной Думы.

82. Проекты законов, прежде представления их на усмотрение Императора (ст. 84-я), предлагаются на обсуждение обеих палат Государственной Думы (ст. 5-я).

83. Означенные проекты предлагаются Государственной Думе путем внесения их в одну из палат министрами, от имени Императора, или же возникают в среде которой либо из палат по предложению не менее чем 30 членов в палате народных представителей или 15 членов в земской палате. Проект в том виде, в каком он принят в одной из палат, передается в другую. В случае предложения этою последнею поправок он возвращается на рассмотрение палаты, обсуждавшей его первоначально.

84. Одобренные обеими палатами проекты представляются государственным канцлером Императору, располагающему их утверждением.

85. Проекты законов, отклоненные одною из палат Государственной Думы или Императором, не могут быть предлагаемы вновь в течение того же собрания Государственной Думы.

86. Государственные договоры, мирные и торговые, а равно все те, которые сопряжены с установлением для государственной казны обязательств, с изменением границ государственной территории, или исполнение которых требует изменения или дополнения действующих законов, получают силу не прежде, как по одобрении их Государственной Думой в законодательном порядке (ст. 82-84-я).

87. Государственная роспись устанавливается не более, чем на годичный срок, особым законом. Но сумма, отпускаемая из государственной казны в личное распоряжение Императора и на содержание Императорского двора, определяется Государственной Думой в начале каждого царствования и в течение его не может быть изменяема без согласия Императора.

88. Проект государственной росписи предлагается скачала палате народных представителей, от которой, будучи одобрен, передается в земскую палату. Проект росписи, одобренный обеими палатами, представляется Императору (ст. 84-я).

89. Установление податей, налогов, пошлин и иных сборов, государственных займов, принятие государством гарантий, установление штатов, разрешение государственных сооружений, отчуждение отдельных государственных имуществ или доходов, сложение недоимок и казенных взысканий и вообще, установление всякого рода государственных доходов и расходов, если не предусмотрено государственной росписью, может последовать не иначе, как путем издания особого о том закона.

90. Палатам Государственной Думы предлагаются на их рассмотрение и утверждение все отчеты по исполнению государственной росписи.

92. Во время собраний Государственной Думы члены ее имеют право обращаться с запросами как к отдельным министрам, так и к совету министров в целом по предмету образа действий правительства или отдельных правительственных учреждений и должностных лиц. Объяснения по таковым запросам представляются министрами лично подлежащей палате в одном из ее заседаний не позднее определенного палатою срока.

93. Каждая из палат имеет право производить повсеместно расследование чрез посредство избранных ею для того из своей среды комиссий.

94. Учреждение об Императорской фамилии… может быть предметом пересмотра в законодательном порядке не иначе, как по указанию Императора.

Глава шестая. Особенные правила.

95. Если проект закона, принятый одною из палат, будет отклонен другою, или если после возвращения проекта в палату, рассматривавшую его первоначально, с поправками другой палаты и после нового обсуждения такого проекта закона в обеих палатах, не последует согласия решений большинства обеих палат, то каждая из палат имеет право решить о передаче проекта на обсуждение общего заседания Государственной Думы. Такое решение считается состоявшимся, если за него будет по дано не менее двух третей законного числа голосов.

96. Исполнение по решению о созыве общего заседания Государственной Думы приостанавливается впредь до возобновления полномочий народных представителей. После сего в течение трех месяцев по открытии собраний палат вопрос о созыве общего заседания Государственной Думы вторично обсуждается палатою, его возбудившей. Если палата большинством двух третей законного числа голосов одобрит прежнее решение, проект закона передается на обсуждение общего заседания Государственной Думы. <…> Решения общего заседания Государственной Думы принимаются простым большинством голосов и почитаются равносильными согласному решению большинства обеих палат.

97. Если разногласие решений обеих палат последует при обсуждении государственной росписи, и если после вторичного рассмотрения вопроса, возбудившего разногласие, согласие решений большинства палат не будет достигнуто,-спорные вопросы вносятся на обсуждение общего заседания Государственной Думы, не выжидая возобновления полномочий народных представителей и без постановления о сем палат…

РАЗДЕЛ ЧЕТВЕРТЫЙ. О министрах.

98. Государственный канцлер и, по его представлению, прочие министры назначаются указами Императора.

Таковыми же указами означенные лица увольняются от должности.

99. Государственный канцлер председательствует в совещаниях министров; звание государственного канцлера совместимо с управлением одним из министерств.

100. Каждый министр в отдельности ответствует: 1.) за свои личные действия или распоряжения; 2) за действия и распоряжения подчиненных ему властей, основанные на его указаниях; 3) за скрепленные его подписью указы и иные акты Императора.

101. Государственный канцлер и прочие министры в совокупности ответствуют перед палатами государственной Думы за общий ход государственного управления.

102. За совершенные при отправлении должности нарушения законов или прав граждан министры подлежать гражданской и уголовной ответственности.

За умышленные нарушения постановлений сего основного закона и за нанесение тяжкого ущерба интересам государства превышением, бездействием или злоупотреблением власти министры могут быть привлекаемы каждою из палат Государственной Думы к ответственности, с преданием суду общего собрания первого и кассационных департаментов правительствующего сената.

103. Помилование осужденного министра может последовать не иначе, как по ходатайству той палаты, постановлением которой он предан суду.

РАЗДЕЛ ПЯТЫЙ. Об основах местного самоуправления.

104. Области, губернии, уезды и волости или соответствующие им деления образуют самоуправляющиеся союзы, именуемые земствами. Города образуют самоуправляющиеся общины.

106. Местное самоуправление низших союзов имеет быть основано на всеобщем, равном, прямом и закрытом голосовании. Каждое лицо, имеющее право участия в выборах в палату народных представителей, имеет право такого же участия в местных выборах, если оно прожило в данном месте - уезде или городе - не менее одного года, или в течение того же срока уплачивало местные земские или городские сборы. Собрания высших самоуправляющихся союзов могут быть избираемы собраниями низших таковых же союзов.

РАЗДЕЛ ШЕСТОЙ. О судебной власти.

109. Места и лица, отправляющие правительственную (административную) власть, не могут быть облекаемы судебною властью.

110. Судебный установления не могут быть в подчинении иной власти, кроме судебной.

111. Судьи не могут быть, против своего желания, ни увольняемы, ни перемещаемы, ни устраняемы от исполнения должности, иначе как по постановлению подлежащего суда и по основаниям, в законе определенным.

112. Никакие изъятия из общего порядка уголовного судопроизводства с участием присяжных заседателей, по роду преступлений, не допускаются, исключая случая, предусмотренного в статье 102-й настоящего закона. Должностные лица за нарушения законов и прав граждан, совершенные при отправлении служебных обязанностей, подлежат судебной гражданской и уголовной ответственности на общем с прочими гражданами основании; для привлечения должностных лиц к суду не требуется ни заключения, ни предварительного согласия их начальства.

113. Никто не устраняется от внесения в списки присяжных заседателей на основании своего имущественного или общественного положения.

Избирательный закон .

Конституционные проекты в России XVIII - начала XX века. М, 2010

Отечественная история (до 1917 г.) Дворниченко Андрей Юрьевич

§ 6. Самодержавие накануне революции 1905–1907 гг.

Либеральные реформы 1860-1870-х гг. не затронули, как известно, основ системы государственного управления империи. К началу XX в. Россия оставалась неограниченной монархией. Статья 1 Свода Основных государственных законов, утвержденного еще Николаем I и сохранявшего силу до 1906 г., гласила: «Император Всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не токмо за страх, но и совесть сам Бог повелевает».

Разумеется, самодержавие на рубеже XIX–XX вв. во многих отношениях существенно отличалось, например, от самодержавия первой половины XVIII в. Обозначившийся, как отмечалось, еще в Екатерининскую эпоху процесс освобождения власти от «примесов тиранства» зашел довольно далеко. В ст. 47 Свода Основных законов специально подчеркивалось: «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, уставов и учреждений, от самодержавной власти исходящих». Наличие этой статьи как бы обязывало монархов вершить государственные дела не по произволу, а в соответствии с законами, которые, впрочем, самодержцы могли издавать, изменять и отменять по своему усмотрению. На практике носители верховной власти, принимая те или иные решения, отнюдь не всегда считались с действовавшими правовыми нормами. Однако и простой декларацией ст. 47 равным образом никогда не являлась.

В управлении империей царь опирался на разветвленный бюрократический аппарат. На протяжении XIX в. общая численность чиновников различных рангов увеличилась примерно в 7 раз и составляла к началу XX столетия приблизительно 385 тыс. человек. Всего же (т. е. вместе с канцелярскими служителями) в аппарате управления было тогда занято около 500 тыс. человек, что было по тем временам значительной цифрой, хотя и отнюдь не уникальной, если сравнивать в этом отношении ситуацию, складывавшуюся в России, с ситуацией в других странах. Так, например, во Франции, численность населения которой (даже вместе с населением ее колоний) значительно уступала численности населения Российской империи, в государственном аппарате служило 468 тыс. человек.

Социальный облик царской бюрократии на рубеже столетий отражал реалии тогдашней российской жизни. Удельный вес потомственных дворян по происхождению в общей массе чиновничества неуклонно уменьшался. К 1897 г. они занимали только 30,7 % всех классных должностей. На высших ступенях чиновничьей лестницы ситуация, правда, была иной. Здесь более 2/з всех должностей в том же 1897 г. было занято потомственными дворянами по происхождению.

Однако даже чиновничья элита России оказывалась все менее связанной с поместным землевладением. В 1901 г. 70 % чиновников I–IV классов Табели о рангах либо вовсе не имело земли, либо владело поместьями размером менее 100 десятин. Прогрессировавшее усложнение общественной жизни инициировало процесс профессионализации управленческой деятельности и требовало привлечения на государственную службу лиц, получивших специальную подготовку, в таком количестве, какого поместное дворянство дать не могло. Управление империей все более сосредоточивалось в руках чиновников-профессионалов, главным (а чаще всего и единственным) источником дохода для которых являлось жалованье. О всесилии бюрократии, о фактической узурпации ею прерогатив короны писали еще в начале XX в. многие. Так, один из виднейших представителей консервативно-монархического течения в русской публицистике (в прошлом - народоволец) Л. А. Тихомиров сетовал на то, что «бюрократия получает тенденцию фактически освободиться от верховной власти и даже подчинить ее себе». Известные основания для суждений такого рода имелись. Усложнение стоявших перед государством задач вынуждало носителя верховной власти при принятии тех или иных решений все больше считаться с мнением профессиональных чиновников, служивших в соответствующих бюрократических структурах.

Политический курс самодержавия вырабатывался в острой борьбе различных придворно-бюрократических группировках. В России вплоть до 1905 г. отсутствовало правительство (в юридическом смысле), т. е. не было высшего коллегиального исполнительного органа, призванного осуществлять непосредственное управление страной. Руководители центральных звеньев государственного аппарата - министерств - действовали совершенно самостоятельно, мало считаясь друг с другом и подчиняясь только царским указаниям Министры не были объединены общей политической программой. Ведомственная разобщенность в результате достигла значительных масштабов, что негативно сказывалось на функционировании государственной машины. Впрочем, для общества, для подданных конфликты между отдельными звеньями этой машины могли, напротив, иметь благие последствия. Как отмечал еще в середине XIX в. один проницательный наблюдатель, «при самовластии наших правителей разъединение их служит часто единственным ограждением [населения] от притеснения [властей], предоставляя возможность [просителю] уходить от одной власти под покровительство другой».

Кризисность ситуации, складывавшейся в стране в канун революции 1905–1907 гг., в той или иной степени осознавалась многими представителями правящих кругов. Однако вопрос о путях предотвращения революционного взрыва являлся объектом острых разногласий. Часть представителей высшей бюрократии видели выход в «увенчании» здания реформ 1860-1870-х гг. совещательным представительным органом, в проведении ряда других преобразований, призванных модернизировать существующий строй, и в соглашении на этой основе с умеренными элементами либеральной оппозиции. Наиболее консервативные круги в верхах противились, однако, такого рода уступкам, полагая необходимым во имя предотвращения революции решительно пресекать любые «игры в конституцию». Эти взгляды, источником которых служила, помимо прочего, сознававшаяся верхами слабость российского либерализма, его неспособность контролировать поведение народной стихии, были близки Николаю II, вступившему на трон в 1894 г. после смерти Александра III.

Всемерную защиту унаследованной им от предков власти новый император, человек глубоко и искренне верующий, считал своим нравственно-религиозным долгом. Взгляды Николая II полностью соответствовали провозглашенной в начале царствования его отца концепции «народного самодержавия», которую следующим образом охарактеризовал в своих мемуарах директор канцелярии Министерства двора А. А. Мосолов: «Царь любит народ… Он желает блага народу. Он располагает почти неограниченными возможностями для выполнения этого желания… что может препятствовать его благодеяниям. Нужно лишь одно условие - точно знать, что народу необходимо. И подданные любят своего государя: он является источником всех благ и надежд.

Бюрократия, включая министров, представляет одну из преград, отделяющих государя от народа. Бюрократия - каста, имеющая свои собственные интересы, далеко не всегда совпадающие с интересами страны и ее государя…

Другая преграда - так называемая интеллигенция, люди, не достигшие власти, но чающие ее захвата. Для этой категории лиц прямой исход - революция.

Средостение - это бюрократия и интеллигенция, другими словами - люди, достигнувшие целей и стремившиеся их сменить… Эти две силы построили вокруг царя истинную стену, настоящую тюрьму. Стена эта препятствовала императору обратиться непосредственно к своему народу, сказать ему, как равный равному, сколь он его любит. Та же стена мешала искренним верноподданным государя… сказать царю, сколь есть им подобных, простых, благодарных и привязанных к нему людей».

Эту идею Николай II исповедовал до последних дней своего царствования. В самодержавии он видел форму правления, способную наилучшим образом обеспечить благополучие подданных, наиболее отвечающую настроениям широких слоев населения. «Мужик конституции не поймет, - заметил как-то Николай II, - а поймет только одно, что царю связали руки, а тогда - я вас поздравляю, господа».

В преддверии революции 1905–1907 гг. особое беспокойство в правящих кругах вызывала ситуация, складывавшаяся в деревне. Нараставшее недовольство «свободных сельских обывателей» своим положением, низкий уровень платежеспособности основной массы их хозяйств, негативно сказывавшийся и на состоянии государственных финансов - все это свидетельствовало как минимум о необходимости серьезной корректировки политики самодержавия по отношению к крестьянству. Во второй половине 90-х гг. были приняты некоторые меры, призванные способствовать переселению страдавших от «земельной тесноты» крестьян Европейской России за Урал. 1 января 1895 г. вступили в силу новые паспортные правила, в соответствии с которыми крестьянам предоставлялась возможность более свободного передвижения по территории империи. В начале 1902 г. под председательством СЮ. Витте было образовано Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности. Оно и занялось поиском рецептов решения крестьянского вопроса, опираясь при этом на содействие созданных тогда же местных сельскохозяйственных комитетов (губернских и уездных). Особое совещание просуществовало около трех лет и было ликвидировано в начале 1905 г., уже во время революции, так и не завершив свою работу. Однако Совещание все же успело ясно заявить о необходимости радикального пересмотра политики самодержавия в отношении крестьянства, высказавшись, в частности, за принятие мер, направленных на постепенную ликвидацию общины и насаждение индивидуальной крестьянской собственности на землю. Соответствующие рекомендации Особого совещания, таким образом, в основном предвосхищали основные положения столыпинской аграрной реформы. Крестьянская проблема обсуждалась накануне революции 1905–1907 гг. не только в Особом совещании о нуждах сельскохозяйственной промышленности. Параллельно ему функционировала образованная также в 1902 г. Редакционная комиссия при Министерстве внутренних дел. В отличие от Особого совещания комиссия (она закончила свою работу осенью 1903 г.) высказывалась лишь за некоторую корректировку традиционной правительственной политики в отношении деревни, считая, в частности, необходимым консервацию существующих форм землевладения.

Таким образом, к 1905 г. различные группировки в правящих кругах так и не смогли выработать общего подхода к решению крестьянского вопроса. Выбор того или иного варианта аграрной реформы оставался делом будущего. Самодержавие безнадежно запаздывало с решением наболевших проблем российской деревни.

Серьезную тревогу в верхах на рубеже веков вызывало и постепенно набиравшее силу рабочее движение. Попытки властей «обезвредить» его вылились в политику так называемою полицейского социализма, связанную с именем начальника Московского охранного отделения С. В. Зубатова. Признавая борьбу рабочих за улучшение своего экономического положения в принципе естественным явлением, Зубатов стремился только не допустить ее использования революционными партиями для атаки на власть. В связи с этим он ратовал за создание рабочих организаций, способных защищать интересы фабрично-заводского люда и находящихся под контролем полиции. Власти, полиция равным образом должны были, по мнению Зубатова, заботиться о нуждах рабочих, не потакая предпринимателям, с тем, чтобы лишить революционеров возможности «эксплуатировать в свою пользу мелкие недочеты существующего законного порядка».

Пользуясь покровительством московского генерал-губернатора великого князя Сергея Александровича, а затем и министра внутренних дел В. К. Плеве, Зубатов развернул активную деятельность по реализации своих замыслов. В 1901 г. в Москве под эгидой полиции было образовано «Общество взаимного вспомоществования рабочих в механическом производстве». Такой же, «зубатовской», организацией являлась действовавшая в Минске, Вильно, Одессе «Еврейская независимая партия».

Политика «полицейского социализма» не принесла, однако, ожидаемых результатов. Во время всеобщей стачки на Юге России в 1903 г. ограничить выступления рабочих рамками чисто экономической борьбы не удалось. С другой стороны, деятельность Зубатова вызывала крайнее раздражение в предпринимательских кругах, представителей которых возмущали попытки полиции добиться от них известных уступок рабочим. В конце концов Зубатов, оказавшийся к тому же замешанным в неудачной интриге, затеянной С. Ю. Витте против В. К. Плеве, был в 1903 г. уволен в отставку и выслан во Владимир.

Таким образом, помешать нарастанию революционного настроения среди рабочих власть не смогла. Ничего не изменили в этом отношении и принятые в 1903 г. в качестве уступок их требованиям законы о страховании от несчастных случаев и о фабричных старостах. Обстановка в стране накалялась. Начавшаяся в 1904 г. русско-японская война, вызвав на первых порах известный подъем верноподданнических чувств, в конечном счете способствовала лишь дискредитации власти.

В этих условиях П. Д. Святополк-Мирский, сменивший убитого 15 июля 1904 г. эсерами Плеве на посту министра внутренних дел, попытался найти общий язык с умеренным крылом либеральной оппозиции. Он вернул из ссылки опальных земцев, смягчил цензуру и пр. Новый министр заявил о своем доверии к «обществу», что дало повод прессе говорить о наступлении «эпохи доверия». В ноябре 1904 г. Святополк-Мирский представил Николаю II доклад, в котором рекомендовал провести ряд реформ либерального толка. В качестве важнейшего пункта в программе министра внутренних дел фигурировало предложение о привлечении выборных представителей населения к участию в законосовещательной деятельности. Планы Святополк-Мирского встретили, однако, сопротивление консервативно настроенных сановников, которых в итоге поддержал и Николай II. В подписанном царем (12 декабря 1904 г.) по итогам обсуждения в правящих кругах программы Святополк-Мирского именном указе ни о каком участии выборных от населения в законотворчестве не было и речи. Указ обещал постепенное уравнение крестьян в правах с другими сословиями, расширение компетенции земских и юродских учреждений, пересмотр законов о раскольниках и пр. Однако и с этими уступками власть запоздала. Указ 12 декабря 1904 г. не повлиял на дальнейшее развитие событий - менее чем через месяц после его появления в России разразилась революция.