Муниципальный внутренний долг. Муниципальный долг. Государственные внешние заимствования РФ

Как уже отмечалось, считается, что государственные займы менее опасны, чем эмиссия. Но и они оказывают заметное негативное воздействие на экономику .

• мониторинг движения денежных средств через органы федерального казначейства или уполномоченные банки;
• проверка соблюдения условий кредитных соглашений;
• контроль за целевым использованием заемщиком полученных средств;
• проверка выполнения принятых дополнительных обязательств субъектами РФ и органами местного самоуправления и пр.

Госкредит влияет на важные макроэкономические показатели развития страны. Здесь обнаруживается тесная взаимосвязь между этими показателями и проводимой государством денежно-кредитной, бюджетно-налоговой и валютной политикой. Мобилизуемые с помощью государственного кредита средства носят антиципированный характер и являются не чем иным, как изъятыми вперед налогами.

В макроэкономическом аспекте госкредит может иметь весьма неблагоприятные последствия в случае неверно выбранной стратегии и тактики его использования как финансового инструмента управления экономикой страны. В этом случае неизбежен мультипликативный эффект роста финансово-кредитной зависимости государства от кредиторов (как внутренних, так и внешних).

Госкредит способствует правильной организации сбережений, является источником увеличения денежных доходов держателей государственных ценных бумаг и вкладчиков банков, создает условия для большей сбалансированности доходов и расходов населения, организаций, предприятий и государственного бюджета, является одним из решающих факторов стабилизации денежного обращения и проведения эффективной кредитно-эмиссионной и валютной политики.

Главное же, для чего используется госкредит в макроэкономическом смысле, - покрытие дефицита бюджета. Этой же цели может служить эмиссия денежных знаков. Однако давно доказано, что госкредит значительно эффективнее для балансирования доходов и расходов бюджета. Государственные займы временно сокращают платежеспособный спрос населения и хозяйствующих субъектов, регулируют натурально-вещественные и стоимостные пропорции. Тем самым оптимизируется масса денег в обращении.

Государственный кредит приобретает различные формы. Многообразие форм займов требует их детальной классификации, исходя из различных критериев (см. таблицу).

По натурально-вещественной форме	Товарная
	Денежная
По эмитенту	Правительство РФ
	правительство субъектов РФ
	местные органы власти
	государственные учреждения
По месту размещения	Внутренние	в рублях
		в инвалюте
	Внешние
По субъектам-кредиторам	физические лица
	юридические лица
	определенные категории юридических лиц
	как физические, так и юридические лица
По методам размещения	добровольные
	принудительные
По форме юридического оформления	облигационные (путем эмиссии ценных бумаг)	казначейские обязательства
		облигации	в натуральной форме
			в денежной форме
			в форме записи на счетах
			в бумажной форме (именные и на предъявителя)
	безоблигационные (договоры , соглашения и т.п.)
По форме выплаты дохода	процентные	с твердой ставкой процента
		с плавающей ставкой процента
		с выплатой через определенные
		промежутки времени
		с выплатой при погашении долга
	выигрышные	денежные
		вещевые
		лотерейные
		беспроигрышные
	процентно-выигрышные
	беспроцентные (целевые)
	дисконтные
	с предоставлением льгот
по срокам размещения	краткосрочные - до 1 года
	среднесрочные - до 5 лет
	долгосрочные - более 5 лет, но до 30 лет
	бессрочные (рентные)
По условиям погашения	единовременное погашение
	погашение сериями
По обеспечению	без обеспечения
	обеспеченные	недвижимостью , землей
		высокодоходными и ликвидными
		активами
		будущими доходами от реализации
		целевых проектов
		гарантиями вышестоящих органов
		власти
		драгоценными металлами

Приведем общую характеристику основных видов государственных ценных бумаг, обращавшихся на отечественном фондовом рынке в последние годы и обращающихся ныне.

Государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО). Главная цель эмиссии этих ценных бумаг — финансирование дефицита государственного бюджета по минимально возможной цене. Эмитентом ГКО выступает Минфин РФ. Эмиссия осуществляется отдельными выпусками. Объем каждого выпуска определяется Минфином исходя из предельного объема эмиссии этих облигаций, установленного Правительством РФ на соответствующий год. По срокам обращения облигации являются краткосрочными. Их владельцами могут быть российские и иностранные организации и физические лица. Владелец ГКО имеет право на получение номинальной стоимости при их погашении. Минфин определяет условия эмиссии и обращения ГКО и принимает решение об эмиссии отдельного выпуска. ГКО одного выпуска равны между собой по объему предоставляемых их владельцам прав.

Генеральным агентом по обслуживанию выпусков ГКО является ЦБ РФ. Сделки с облигациями заключаются и исполняются в порядке, установленном ЦБ РФ по согласованию с Минфином, через организации, уполномоченные им на осуществление депозитарной, брокерской или дилерской деятельности с ГКО (уполномоченные организации).

Денежные расчеты по сделкам с ГКО осуществляются через ЦБ РФ и его территориальные учреждения, а также иные кредитные организации в наличной и безналичной форме.

Облигации выпускаются в документарной форме с обязательным централизованным хранением в депозитариях. Документом, удостоверяющим права, закрепляемые облигациями каждого выпуска, является глобальный сертификат.

Законодательство разграничивает ответственность по долговым обязательствам РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

Так, РФ не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы РФ. Равным же образом субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам РФ.

Государственные и муниципальные заимствования имеют разную «специализацию», а также различаются по органам, имеющим право их осуществлять:

Параметр	Государственные внешние заимствования РФ	Государственные и муниципальные внутренние заимствования
Назначение использования	Для покрытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения долговых обязательств	Для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов бюджетов в пределах расходов на погашение долговых обязательств
Кому принадлежит право осуществления заимствований и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий	Российской Федерации. От ее имени осуществлять заимствования может Правительство РФ либо уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти	Право осуществления заимствований и выдачи гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит: от имени РФ - Правительству РФ либо уполномоченному им федеральному органу исполнительной власти; от имени субъекта РФ - единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ; от имени муниципального образования - уполномоченному органу местного самоуправления

В процессе исполнения бюджета нередко возникает потребность реструктурировать долг. Реструктуризация долга — это прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных обязательств иными обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Сумма расходов на обслуживание реструктурируемого долга не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем году, если указанная сумма включается в общий объем реструктурируемых обязательств. Реструктурирование основывается на соответствующем соглашении.

Важной составляющей управления государственным долгом является установление его предельного объема и предельного объема государственных заимствований РФ. Предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований РФ на очередной год утверждаются законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

Установлено, что предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ.

Бюджетный кодекс предусматривает случаи, когда Правительство РФ вправе осуществлять заимствования свыше установленного предельного их объема:

• по внешним заимствованиям — если при этом Правительство РФ осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга;
• по внутренним (внешним) заимствованиям вместо внешних заимствований — если это снижает расходы на обслуживание долга в рамках установленного объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга) и иной порядок реструктуризации не предусмотрен.

Например, верхний предельный размер государственных внешних заимствований РФ в форме несвязанных финансовых кредитов на 2003 г. установлен в сумме 1,29 млрд долл. США .

Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствования с превышением предельного размера государственных внешних заимствований с целью реструктуризации государственного внешнего долга РФ и снижения совокупных затрат по его обслуживанию и погашению. Правительство РФ вправе определять объемы, формы, срок, методы и стоимостные условия государственных внешних заимствований.

• верхний предел государственного внешнего долга РФ в сумме 123,7 млрд долл. (или 103,1 млрд евро) без учета неурегулированной задолженности РФ в клиринговых и замкнутых валютах, включая гарантии, выданные третьим лицам на привлечение внешних заимствований, и задолженности по кредитам, предоставленным Внешэкономбанком Минфину РФ в 1998-1999 гг. за счет средств ЦБ РФ в инвалюте для расчетов по государственному внешнему долгу РФ;
• верхний предел государственного внешнего долга иностранных государств (за исключением государств СНГ) перед РФ в размере 75,1 млрд долл.;
• верхний предел государственного внешнего долга государств СНГ перед РФ в размере 3,3 млрд долл.;
• предел предоставления гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований в размере 2,3 млрд долл.

В 2003 г. на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства РФ, Правительство РФ вправе направлять:

• сальдо поступлений от операций на рынке с государственными ценными бумагами;
• доходы от приватизации государственного имущества;
• поступления от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, а также права на заключение договоров их аренды ;
• сумму превышения доходов над расходами по государственным запасам драгоценных металлов и драгоценных камней;
• кредиты международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, банков и фирм;
• средства финансового резерва.

Законом субъекта РФ о бюджете, правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете устанавливается верхний предел долга субъекта РФ, муниципального долга с указанием предельного объема обязательств по гарантиям. Предельный объем долга субъекта РФ, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Государственные заимствования осуществляются в рамках соответствующих программ. Так, Программа государственных внешних заимствований РФ — это перечень внешних заимствований РФ на год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием по каждому из них:

1. для несвязанных (финансовых) заимствований:
   • источника привлечения;
   • суммы заимствования;
   • срока погашения;
2. для целевых иностранных заимствований:
   • конечного получателя;
   • цели заимствования и направления использования;
   • источника заимствования;
   • суммы заимствования;
   • срока погашения;
   • гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии;
   • оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года;
   • прогноза объема использования средств в очередном финансовом году.

Программа внешних заимствований РФ отдельно предусматривает все займы и гарантии, величина которых превышает 10 млн долл., на весь срок займа. Они реализуются только при условии их утверждения в составе Программы Федеральным Собранием . В Программе объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85% общего объема внешних заимствований.

Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствования, не включенные в Программу, если они осуществляются в процессе реструктуризации внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на обслуживание этого долга в рамках установленного предельного его объема. Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) заимствования.

В Программу обязательно включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если они не утратили силу.

Бюджетное законодательство предусматривает случаи, когда можно вносить изменения в предельные объемы внешних заимствований и Программу государственных внешних заимствований РФ. Договоры о заимствованиях РФ, исполнение которых требует увеличения утвержденных предельных объемов, заключаются только после внесения изменений в закон о бюджете.

Это требование не распространяется на договоры, заключенные Правительством РФ, если при этом оно осуществляет такую реструктуризацию внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема внешнего долга.

Договоры о внешних заимствованиях РФ и предоставлении гарантий по внешним займам подлежат ратификации если:

• эти займы (гарантии) не включены в Программу государственных внешних заимствований РФ и (или) привлекаемые договорами финансовые средства превышают 10 млн долл., на весь срок займа;
• исполнение договоров требует увеличения утвержденных предельных объемов внешних заимствований.

Договоры о внешних заимствованиях РФ не подлежат ратификации, если они заключены Правительством РФ при осуществлении им реструктуризации внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема внешнего долга.

Кроме рассмотренной Программы разрабатывается и Программа государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, которая представляет собой:

• перечень внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований на очередной год по видам заимствований;
• общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных, муниципальных долговых обязательств.

Программа государственных внутренних заимствований РФ на 2004 г., утверждена в следующем виде, тыс. руб.:

Внутренние заимствования (привлечение / погашение)	108371138,0
Государственные ценные бумаги	140648591,4
Привлечение средств	258919183,7
Погашение основной суммы задолженности	118270592,3
Иные долговые обязательства	32277453,4
Привлечение средств	-
Погашение основной суммы задолженности,	32277453,4
в том числе:
предварительная компенсация сбережений	25000000,0
погашение государственных долговых товарных обязательств	1500000,0
погашение векселей Минфина РФ	3877453,4
прочее погашение	1900000,0
Кроме того:
Предоставление государственных гарантий РФ,	57774000,0
в том числе:
для развития ипотечного жилищного кредитования по заимствованиям ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию»	4500000,0
по страхованию военных и связанных с ними рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами	30000000,0
для поддержки экспорта промышленной продукции	12688000,0

В случае выпуска долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленного имущества Программа внутренних заимствований должна содержать данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в рублях, а также перечень имущества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования.

Программа внутренних заимствований представляется федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ соответствующему законодательному органу в виде приложения к проекту закона о бюджете.

В Программу обязательно включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если соглашения не утратили силу.

Осуществление государственных или муниципальных заимствований, а также предоставление гарантий иным заемщикам допускаются только в случае утверждения следующих параметров:

• привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета, соответствующего установленным ограничениям;
• предельного размера государственного или муниципального долга;
• расходов на обслуживание соответствующего государственного или муниципального долга в году. При этом предельный объем названных расходов, утвержденный законом о бюджете соответствующего уровня, не должен превышать 15% объема расходов бюджета.

Если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушается хотя бы один из указанных параметров и при этом субъект РФ в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих обязательств, принятие им новых обязательств осуществляется только после приведения указанных бюджетных параметров в соответствие с названными требованиями, за исключением заимствований (принятия других обязательств), осуществляемых в целях реструктуризации и погашения долга субъекта РФ.

Если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушается хотя бы один из приведенных параметров и при этом субъект РФ не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих обязательств, уполномоченный на то орган власти РФ может применить следующие меры:

• назначить проверку исполнения бюджета субъекта РФ;
• передать исполнение его бюджета под контроль Минфина РФ;
• принять иные меры, предусмотренные бюджетным законодательством.

Аналогичные нормы относятся и к соответствующим нарушениям со стороны муниципальных образований.

Поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются в нем как источники финансирования дефицита бюджета.

Все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа)) по государственным или муниципальным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.

Доходы, полученные от размещения государственных или муниципальных ценных бумаг, в сумме, превышающей номинальную стоимость, доходы, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также доходы, полученные в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, относятся на уменьшение фактических расходов на обслуживание государственного или муниципального долга в текущем году.

Погашение основной суммы долга, возникшего из заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

При выпуске государственных или муниципальных ценных бумаг, гарантией исполнения обязательств по которым является обособленное имущество, исполнение обязательств по ним может осуществляться путем передачи в собственность владельцев этих бумаг соответствующего имущества.

Как было показано раньше, Программа государственных внутренних заимствований РФ предполагает получение значительных средств в бюджет за счет эмиссии ценных бумаг.

Решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг принимается в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного или муниципального долга, установленными в соответствии с настоящим Бюджетным кодексом, законом о бюджете, а также с программой внутренних заимствований. Решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ принимается также в соответствии с Программой государственных внешних заимствований РФ.

Условия эмиссии ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных ценных бумаг подлежат регистрации в Минфине РФ. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ, а также муниципальных ценных бумаг регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

Бюджетное законодательство предусматривает, что заимствования могут осуществляться и в такой форме, как предоставление государственных и муниципальных гарантий. Гарантией признается способ обеспечения гражданско правовых обязательств, в силу которого соответственно РФ, субъект РФ или муниципальное образование — гарант письменно обязуется отвечать полностью или частично за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательства перед третьими лицами.

Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым предоставлена гарантия. Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе.

Гарант несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству.

Предусмотренное гарантией обязательство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, соответствующей объему обязательств по гарантии. Гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по гарантии, в полном объеме.

Гарантии по обязательствам, составляющим государственный внешний долг РФ, могут предусматривать солидарную ответственность гаранта.

Исполнение государственных и муниципальных гарантий подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов.

Если платежи в качестве гаранта не ведут к возникновению эквивалентных требований со стороны гаранта к должнику, не исполнившему обязательство, исполнение гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита бюджета.

Бюджетное законодательство регламентирует порядок предоставления государственных гарантий. При этом существуют некоторые особенности в зависимости от гаранта. Так, общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в рублях включается в состав государственного внутреннего долга РФ как вид долгового обязательства. Законом о федеральном бюджете утверждаются государственные гарантии РФ, выдаваемые отдельному субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на сумму, превышающую 1 млн МРОТ.

Аналогично, общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего долга РФ как вид долгового обязательства. Кроме того, должны отдельно утверждаться государственные гарантии РФ на сумму, превышающую сумму, эквивалентную 10 млн долл. Предоставление таких гарантий утверждается в порядке, предусмотренном для внешних заимствований в составе соответствующей Программы.

Если получатель гарантии исполнил свои обязательства перед третьим лицом, на соответствующую сумму сокращается внешний либо внутренний долг РФ, что отражается в отчете об исполнении бюджета. Минфин РФ либо другой орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных гарантиями РФ, а также случаев осуществления государством платежей по выданным гарантиям.

Законодательством предусмотрен следующий порядок обслуживания государственного внутреннего долга РФ, внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга.

Расходы по размещению, выплате доходов и погашению обязательств РФ осуществляются за счет средств федерального бюджета через ЦБ РФ и его учреждения, если иное не предусмотрено Правительством РФ. При этом ЦБ РФ, другие специализированные финансовые институты выполняют функции генерального агента Правительства РФ на основе специальных соглашений. ЦБ РФ осуществляет эти функции безвозмездно.

В РФ действует единая система учета и регистрации государственных заимствований РФ. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Минфине РФ, который ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ (Государственная долговая книга РФ).

Государственная долговая книга РФ содержит следующие сведения:

• объем долговых обязательств (в том числе гарантий) РФ;
• дата возникновения обязательств;
• формы обеспечения обязательств;
• исполнение указанных обязательств полностью или частично;
• другая информация.

Бюджетное законодательство регулирует порядок выдачи кредитов Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям. Указанные государственные кредиты формируют государственные внешние активы РФ. Долговые обязательства иностранных государств перед РФ как кредитором формируют долг иностранных государств перед РФ.

Сведения о размерах и структуре долга иностранных государств перед РФ по видам долговых обязательств и по заемщикам попадают в Государственную Думу в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о бюджете.

Предоставление кредитов иностранным государствам нередко сопровождается реструктуризацией долга — погашение ими своих обязательств с одновременным осуществлением заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания и сроков погашения. Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) задолженности.

Федеральным законом о бюджете утверждаются:

• суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств;
• предельный размер долга иностранных государств на конец года, за исключением государств — участников СНГ;
• предельный размер долга государств — участников СНГ;
• предельный объем кредитов, предоставляемых иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, за исключением кредитов, предоставляемых государствам — участникам СНГ;
• предельный объем кредитов, предоставляемых государствам — участникам СНГ;
• Программа предоставления кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.

Программа предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям за счет средств федерального бюджета — это перечень кредитов на очередной год с указанием:

1. цели предоставления кредитов;
2. наименования получателей кредитов;
3. общего объема кредитов;
4. объема кредитов, предоставленных в данном году.

Эта Программа утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта закона о бюджете в третьем чтении в качестве отдельного приложения к закону. Если Программа не утверждается, действие ранее утвержденной программы продлевается на очередной год до утверждения новой Программы.

Договор о предоставлении РФ кредитов на сумму более 10 млн долл. может быть подписан российской стороной только в случае утверждения кредита в первый предполагаемый год в составе Программы.

Если после включения кредитов в Программу, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долл., сумма, не расписанная по отдельным кредитам, превысит 15% общего объема предоставления кредитов на очередной год, указанная программа должна быть детализирована: в ней должны быть предусмотрены в порядке убывания суммы кредитов, величина которых ниже 10 млн долл., до тех пор пока не расписанная по отдельным кредитам сумма не станет ниже 15% общего объема предоставления кредитов.

Договоры о предоставлении РФ кредитов, выполнение которых требует увеличения предельных объемов предоставления кредитов РФ, утвержденных законом о бюджете, могут быть заключены только после внесения соответствующих изменений в этот закон.

Договоры о предоставлении кредитов РФ утверждаются Федеральным Собранием федеральным законом, если:

• предусмотренные этими договорами кредиты не включены в Программу;
• предоставляемые по ним финансовые средства превышают 10 млн долл. на весь срок кредита;
• их исполнение требует увеличения предельного объема предоставления кредитов, утвержденных законом о бюджете.

Договоры о реструктуризации задолженности или списании задолженности иностранных государств перед РФ подлежат ратификации Государственной Думой, за исключением случаев реструктуризации задолженности и ее списания в рамках участия РФ в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях общих и единых для всех участников этих организаций и клубов.

Уступка прав требований по долговым обязательствам иностранных государств перед РФ может быть осуществлена в соответствии со специальным законом либо с положением о соответствующей уступке прав требований, содержащимся в законе о бюджете.

Поскольку в основе государственных заимствований лежат принципы возвратности, срочности и возмездности, функционирование государственного кредита представляется экономической основой возникновения государственного долга. Госдолгом РФ являются долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

Госдолг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Федеральные органы власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств РФ и обслуживания госдолга РФ.

Госдолг существует в двух видах: капитальный и текущий . Под капитальным долгом понимается вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства (включая начисленные проценты), а под текущим госдолгом – расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок выплаты по которым наступил.

Многочисленность долговых обязательств РФ обусловливает необходимость их классификации. По форме долговые обязательства делятся:

– на кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени РФ как заемщика с банками, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

– государственные займы, осуществленные путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

– договоры и соглашения о получении РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

– договоры о предоставлении Российской Федерацией гарантий;

– соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

По срокам долговые обязательства РФ могут быть:

1) краткосрочными (до одного года);

2) среднесрочными (свыше одного года до пяти лет);

3) долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет).

Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.

Внутренний долг РФ складывается:

– из основной номинальной суммы долга по ценным бумагам РФ;

– объема основного долга по кредитам, полученным РФ;

– объема основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным РФ от бюджетов других уровней;

– объема обязательств по гарантиям, предоставленным РФ.

Внешний долг РФ складывается:

– из объема обязательств по гарантиям, предоставленным РФ;

– объема основного долга по полученным РФ кредитам правительств иностранных государств, банков, фирм и международных финансовых организаций.

Государственный долг субъекта РФ – это совокупность долговых обязательств субъекта РФ. Этот долг полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ.

Долговые обязательства субъекта РФ приобретают форму:

– кредитных соглашений и договоров;

– государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;

– договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

– договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ;

– соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов РФ прошлых лет.

Иные формы долговых обязательств субъекта РФ не предусмотрены, а потому они неправомерны.

Госдолг субъектов РФ складывается:

– из основной номинальной суммы долга по ценным бумагам субъектов РФ;

– объема основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;

– объема основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным субъектом РФ от бюджетов других уровней;

– объема обязательств по гарантиям, предоставленным субъектом РФ.

Муниципальный долг – это совокупность долговых обязательств муниципального образования. Он полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме:

1) кредитных соглашений и договоров;

2) займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

3) договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней;

4) договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

Иные формы муниципальных долговых обязательств не предусмотрены, а потому они неправомерны.

Муниципальный долг складывается:

– из сновной номинальной суммы долга по муниципальным ценным бумагам;

– объема основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;

– объема основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным муниципальным образованием от бюджетов других уровней;

– объема обязательств по гарантиям, предоставленным муниципальным образованием.

Органы местного самоуправления используют все полномочия по формированию доходов местного бюджета для погашения долговых обязательств и обслуживания долга.

Муниципальные долговые обязательства погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 10 лет.

Управление государственным и муниципальным долгом осуществляется Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным органом местного самоуправления.

Законодательство разграничивает ответственность по долговым обязательствам РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Так, РФ не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы РФ. Равным же образом субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам РФ.

Государственные и муниципальные заимствования имеют разную «специализацию», а также различаются по органам, имеющим право их осуществлять:

	Государственные внешние заимствования РФ	Государственные и муниципальные внутренние заимствования
Назначение использования	Для покрытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения долговых обязательств	Для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов бюджетов в пределах расходов на погашение долговых обязательств
Кому принадлежит право осуществления заимствований и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий	Российской Федерации. От ее имени осуществлять заимствования может Правительство РФ либо уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти	Право осуществления заимствований и выдачи гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит: От имени РФ - Правительству РФ либо уполномоченному им федеральному органу исполнительной власти; От имени субъекта РФ -единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ; От имени муниципального образования - уполномоченному органу местного самоуправления

В процессе исполнения бюджета нередко возникает потребность реструктурировать долг. Реструктуризация долга – это прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных обязательств иными обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Сумма расходов на обслуживание реструктурируемого долга не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем году, если указанная сумма включается в общий объем реструктурируемых обязательств. Реструктурирование основывается на соответствующем соглашении.

Важной составляющей управления государственным долгом является установление его предельного объема и предельного объема государственных заимствований РФ . Предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований РФ на очередной год утверждаются законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

Установлено, что предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ.

Бюджетный кодекс предусматривает случаи, когда Правительство РФ вправе осуществлять заимствования свыше установленного предельного их объема:

– по внешним заимствованиям – если при этом Правительство РФ осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга;

– по внутренним (внешним) заимствованиям вместо внешних заимствований – если это снижает расходы на обслуживание долга в рамках установленного объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга) и иной порядок реструктуризации не предусмотрен.

Например, верхний предельный размер государственных внешних заимствований РФ в форме несвязанных финансовых кредитов на 2003 г. установлен в сумме 1,29 млрд. долл. США. Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствования с превышением предельного размера государственных внешних заимствований с целью реструктуризации государственного внешнего долга РФ и снижения совокупных затрат по его обслуживанию и погашению. Правительство РФ вправе определять объемы, формы, срок, методы и стоимостные условия государственных внешних заимствований.

– верхний предел государственного внешнего долга РФ в сумме 123,7 млрд. долл. (или 103,1 млрд. евро) без учета неурегулированной задолженности РФ в клиринговых и замкнутых валютах, включая гарантии, выданные третьим лицам на привлечение внешних заимствований, и задолженности по кредитам, предоставленным Внешэкономбанком Минфину РФ в 1998–1999 гг. за счет средств ЦБ РФ в инвалюте для расчетов по государственному внешнему долгу РФ;

– верхний предел государственного внешнего долга иностранных государств (за исключением государств СНГ) перед РФ в размере 75,1 млрд. долл.;

– верхний предел государственного внешнего долга государств СНГ перед РФ в размере 3,3 млрд. долл.;

– предел предоставления гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований в размере 2,3 млрд. долл.

В 2003 г. на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства РФ, Правительство РФ вправе направлять:

– сальдо поступлений от операций на рынке с государственными ценными бумагами;

– доходы от приватизации государственного имущества;

– поступления от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, а также права на заключение договоров их аренды;

– сумму превышения доходов над расходами по государственным запасам драгоценных металлов и драгоценных камней;

– кредиты международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, банков и фирм;

– средства финансового резерва.

Законом субъекта РФ о бюджете, правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете устанавливается верхний предел долга субъекта РФ, муниципального долга с указанием предельного объема обязательств по гарантиям. Предельный объем долга субъекта РФ, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Государственные заимствования осуществляются в рамках соответствующих программ. Так, Программа государственных внешних заимствований РФ – это перечень внешних заимствований РФ на год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием по каждому из них:

1) для несвязанных (финансовых) заимствований:

– источника привлечения;

– суммы заимствования;

– срока погашения;

2) для целевых иностранных заимствований:

– конечного получателя;

– цели заимствования и направления использования;

– источника заимствования;

– суммы заимствования;

– срока погашения;

– гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии;

– оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года;

– прогноза объема использования средств в очередном финансовом году.

Программа внешних заимствований РФ отдельно предусматривает все займы и гарантии, величина которых превышает 10 млн. долл., на весь срок займа. Они реализуются только при условии их утверждения в составе Программы Федеральным Собранием. В Программе объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85% общего объема внешних заимствований.

Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствования, не включенные в Программу, если они осуществляются в процессе реструктуризации внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на обслуживание этого долга в рамках установленного предельного его объема. Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) заимствования. В Программу обязательно включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если они не утратили силу.

Бюджетное законодательство предусматривает случаи, когда можно вносить изменения в предельные объемы внешних заимствований и Программу государственных внешних заимствований РФ. Договоры о заимствованиях РФ, исполнение которых требует увеличения утвержденных предельных объемов, заключаются только после внесения изменений в закон о бюджете.

Это требование не распространяется на договоры, заключенные Правительством РФ, если при этом оно осуществляет такую реструктуризацию внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема внешнего долга.

Договоры о внешних заимствованиях РФ и предоставлении гарантий по внешним займам подлежат ратификации если:

– эти займы (гарантии) не включены в Программу государственных внешних заимствований РФ и (или) привлекаемые договорами финансовые средства превышают 10 млн. долл., на весь срок займа;

– исполнение договоров требует увеличения утвержденных предельных объемов внешних заимствований.

Договоры о внешних заимствованиях РФ не подлежат ратификации, если они заключены Правительством РФ при осуществлении им реструктуризации внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема внешнего долга.

В случае выпуска долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленного имущества Программа внутренних заимствований должна содержать данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в рублях, а также перечень имущества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования.

Программа внутренних заимствований представляется федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ соответствующему законодательному органу в виде приложения к проекту закона о бюджете.

В Программу обязательно включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если соглашения не утратили силу.

Осуществление государственных или муниципальных заимствований, а также предоставление гарантий иным заемщикам допускаются только в случае утверждения следующих параметров:

– привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета, соответствующего установленным ограничениям;

– предельного размера государственного или муниципального долга;

– расходов на обслуживание соответствующего государственного или муниципального долга в году. При этом предельный объем названных расходов, утвержденный законом о бюджете соответствующего уровня, не должен превышать 15% объема расходов бюджета.

Если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушается хотя бы один из указанных параметров и при этом субъект РФ в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих обязательств, принятие им новых обязательств осуществляется только после приведения указанных бюджетных параметров в соответствие с названными требованиями, за исключением заимствований (принятия других обязательств), осуществляемых в целях реструктуризации и погашения долга субъекта РФ.

Если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушается хотя бы один из приведенных параметров и при этом субъект РФ не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих обязательств, уполномоченный на то орган власти РФ может применить следующие меры:

– назначить проверку исполнения бюджета субъекта РФ;

– передать исполнение его бюджета под контроль Минфина РФ;

– принять иные меры, предусмотренные бюджетным законодательством.

Аналогичные нормы относятся и к соответствующим нарушениям со стороны муниципальных образований.

Поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются в нем как источники финансирования дефицита бюджета.

Все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа)) по государственным или муниципальным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.

Доходы, полученные от размещения государственных или муниципальных ценных бумаг, в сумме, превышающей номинальную стоимость, доходы, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также доходы, полученные в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, относятся на уменьшение фактических расходов на обслуживание государственного или муниципального долга в текущем году.

Погашение основной суммы долга, возникшего из заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

При выпуске государственных или муниципальных ценных бумаг, гарантией исполнения обязательств по которым является обособленное имущество, исполнение обязательств по ним может осуществляться путем передачи в собственность владельцев этих бумаг соответствующего имущества.

Как было показано ранее, Программа государственных внутренних заимствований РФ предполагает получение значительных средств в бюджет за счет эмиссии ценных бумаг.

Решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг принимается в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного или муниципального долга, установленными в соответствии с настоящим Бюджетным кодексом, законом о бюджете, а также с программой внутренних заимствований. Решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ принимается также в соответствии с Программой государственных внешних заимствований РФ.

Условия эмиссии ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных ценных бумаг подлежат регистрации в Минфине РФ. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ, а также муниципальных ценных бумаг регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

Бюджетное законодательство предусматривает, что заимствования могут осуществляться и в такой форме, как предоставление государственных и муниципальных гарантий . Гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно РФ, субъект РФ или муниципальное образование – гарант письменно обязуется отвечать полностью или частично за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательства перед третьими лицами.

Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым предоставлена гарантия. Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе.

Гарант несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. Предусмотренное гарантией обязательство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, соответствующей объему обязательств по гарантии. Гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по гарантии, в полном объеме.

Гарантии по обязательствам, составляющим государственный внешний долг РФ, могут предусматривать солидарную ответственность гаранта.

Исполнение государственных и муниципальных гарантий подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов.

Если платежи в качестве гаранта не ведут к возникновению эквивалентных требований со стороны гаранта к должнику, не исполнившему обязательство, исполнение гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита бюджета.

Бюджетное законодательство регламентирует порядок предоставления государственных гарантий. При этом существуют некоторые особенности в зависимости от гаранта. Так, общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в рублях включается в состав государственного внутреннего долга РФ как вид долгового обязательства. Законом о федеральном бюджете утверждаются государственные гарантии РФ, выдаваемые отдельному субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на сумму, превышающую 1 млн МРОТ.

Аналогично, общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего долга РФ как вид долгового обязательства. Кроме того, должны отдельно утверждаться государственные гарантии РФ на сумму, превышающую сумму, эквивалентную 10 млн долл. Предоставление таких гарантий утверждается в порядке, предусмотренном для внешних заимствований в составе соответствующей Программы.

Если получатель гарантии исполнил свои обязательства перед третьим лицом, на соответствующую сумму сокращается внешний либо внутренний долг РФ, что отражается в отчете об исполнении бюджета. Минфин РФ либо другой орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных гарантиями РФ, а также случаев осуществления государством платежей по выданным гарантиям. Государственной Думе представляется отчет:

– о выданных гарантиях по всем получателям гарантий;

– об исполнении этими получателями обязательств, обеспеченных указанными гарантиями;

– об осуществлении государством платежей по выданным гарантиям.

Гарантии РФ предоставляются Правительством РФ. Минфин РФ либо иной уполномоченный орган представляет Правительство РФ на переговорах о предоставлении гарантий и заключает соответствующие соглашения от имени Правительства РФ. При этом обязательным условием является предварительная проверка финансового состояния получателя гарантии.

Государственные гарантии субъектов РФ и муниципальные гарантии предоставляются субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами. В договоре о предоставлении гарантии указывается обеспечиваемое ею обязательство.

Законом (решением) о бюджете устанавливается перечень предоставляемых отдельным субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов соответствующего бюджета.

При исполнении получателем гарантии своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается долг субъекта РФ, муниципальный долг, что отражается в отчете об исполнении бюджета.

Бюджетные учреждения не имеют права получать кредиты у банков и других физических и юридических лиц, за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Исключением являются случаи, если названным учреждениям задерживают финансирование из бюджета более чем на два месяца или финансируют не более чем на 75% объема бюджетных ассигнований, установленного уведомлением о бюджетных ассигнованиях за квартал. В этих случаях бюджетные учреждения вправе самостоятельно определять направление кассового расхода со своих счетов в органах казначейства в пределах доведенных вышестоящим распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия в обязательном порядке регистрируют свои заимствования у третьих лиц в финансовом органе. Орган, исполняющий бюджет, ведет реестр задолженности унитарных предприятий.

Законодательством предусмотрен следующий порядок обслуживания государственного внутреннего долга РФ, внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга.

Расходы по размещению, выплате доходов и погашению обязательств РФ осуществляются за счет средств федерального бюджета через ЦБ РФ и его учреждения, если иное не предусмотрено Правительством РФ. При этом ЦБ РФ, другие специализированные финансовые институты выполняют функции генерального агента Правительства РФ на основе специальных соглашений. ЦБ РФ осуществляет эти функции безвозмездно.

В РФ действует единая система учета и регистрации государственных заимствований РФ. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Минфине РФ, который ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ (Государственная долговая книга РФ).

Государственная долговая книга РФ содержит следующие сведения:

– объем долговых обязательств (в том числе гарантий) РФ;

– дата возникновения обязательств;

– формы обеспечения обязательств;

– исполнение указанных обязательств полностью или частично;

– другая информация.

Бюджетное законодательство регулирует порядок выдачи кредитов Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям. Указанные государственные кредиты формируют государственные внешние активы РФ. Долговые обязательства иностранных государств перед РФ как кредитором формируют долг иностранных государств перед РФ.

Сведения о размерах и структуре долга иностранных государств перед РФ по видам долговых обязательств и по заемщикам попадают в Государственную Думу в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о бюджете.

Предоставление кредитов иностранным государствам нередко сопровождается реструктуризацией долга – погашение ими своих обязательств с одновременным осуществлением заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания и сроков погашения. Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) задолженности.

Федеральным законом о бюджете утверждаются:

– суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств;

– предельный размер долга иностранных государств на конец года, за исключением государств – участников СНГ;

– предельный размер долга государств – участников СНГ;

– предельный объем кредитов, предоставляемых иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, за исключением кредитов, предоставляемых государствам – участникам СНГ;

– предельный объем кредитов, предоставляемых государствам – участникам СНГ;

– Программа предоставления кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.

Программа предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям за счет средств федерального бюджета – это перечень кредитов на очередной год с указанием:

1) цели предоставления кредитов;

2) наименования получателей кредитов;

3) общего объема кредитов;

4) объема кредитов, предоставленных в данном году.

Эта Программа утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта закона о бюджете в третьем чтении в качестве отдельного приложения к закону. Если Программа не утверждается, действие ранее утвержденной программы продлевается на очередной год до утверждения новой Программы.

Договор о предоставлении РФ кредитов на сумму более 10 млн долл. может быть подписан российской стороной только в случае утверждения кредита в первый предполагаемый год в составе Программы.

Если после включения кредитов в Программу, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долл., сумма, не расписанная по отдельным кредитам, превысит 15% общего объема предоставления кредитов на очередной год, указанная программа должна быть детализирована: в ней должны быть предусмотрены в порядке убывания суммы кредитов, величина которых ниже 10 млн долл., до тех пор пока не расписанная по отдельным кредитам сумма не станет ниже 15% общего объема предоставления кредитов.

Договоры о предоставлении РФ кредитов, выполнение которых требует увеличения предельных объемов предоставления кредитов РФ, утвержденных законом о бюджете, могут быть заключены только после внесения соответствующих изменений в этот закон.

Договоры о предоставлении кредитов РФ утверждаются принятым Федеральным Собранием федеральным законом, если:

– предусмотренные этими договорами кредиты не включены в Программу;

– предоставляемые по ним финансовые средства превышают 10 млн долл. на весь срок кредита;

– их исполнение требует увеличения предельного объема предоставления кредитов, утвержденных законом о бюджете.

Договоры о реструктуризации задолженности или списании задолженности иностранных государств перед РФ подлежат ратификации Государственной Думой, за исключением случаев реструктуризации задолженности и ее списания в рамках участия РФ в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях общих и единых для всех участников этих организаций и клубов.

Уступка прав требований по долговым обязательствам иностранных государств перед РФ может быть осуществлена в соответствии со специальным законом либо с положением о соответствующей уступке прав требований, содержащимся в законе о бюджете.

Контрольные вопросы

Охарактеризуйте государственный кредит с точки зрения экономической категории,

Назовите формы государственного кредита и классификацию государственных займов,

Назовите и охарактеризуйте задачи, которые решаются в процессе управления государственным долгом.

Задание для индивидуальной самостоятельной

работы студента

Подберите данные, отражающие общий и первичный дефицит (профицит) федерального бюджета, объем и структуру внутренних и внешних заимствований на федеральном уровне в период 2005 -2010 годов. На основе собранных данных составьте аналитическую таблицу таким образом, чтобы ее показатели отвечали на возможно большее число вопросов. Отобразите наиболее важные процессы на графике (диаграмме, схеме и т. п.). Дайте подробный анализ цифрового и графического материала.

Поскольку в основе государственных заимствований лежат принципы возвратности, срочности и возмездности, функционирование государственного кредита представляется экономической основой возникновения государственного долга. Госдолгом РФ будут долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

Госдолг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Федеральные органы власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств РФ и обслуживания госдолга РФ.

Госдолг существует в двух видах: капитальный и текущий . Под капитальным долгом понимается вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства (включая начисленные проценты), а под текущим госдолгом - расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок выплаты по кᴏᴛᴏᴩым наступил.

Многочисленность долговых обязательств РФ обусловливает необходимость их классификации. По форме долговые обязательства делятся на:

• кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени РФ как заемщика с банками, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
• государственные займы, осуществленные путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
• договоры и соглашения о получении РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• договоры о предоставлении Российской Федерацией гарантий;
• соглашения и договоры, в т.ч. международные, заключенные от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

По срокам долговые обязательства РФ могут быть:

1. краткосрочными (до одного года);
2. среднесрочными (свыше одного года до пяти лет);
3. долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет)

Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в т.ч. сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.

Внутренний долг РФ складывается из:

• основной номинальной суммы долга по ценным бумагам РФ;
• объема основного долга по кредитам, полученным РФ;
• объема основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным РФ от бюджетов других уровней;
• объема обязательств по гарантиям, предоставленным РФ.

Внешний долг РФ складывается из:

• объема обязательств по гарантиям, предоставленным РФ;
• объема основного долга по полученным РФ кредитам правительств иностранных государств, банков, фирм и международных финансовых организаций.

Государственный долг субъекта РФ - ϶ᴛᴏ совокупность долговых обязательств субъекта РФ. Этот долг полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ.

Долговые обязательства субъекта РФ приобретают форму:

• государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;
• договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ;
• соглашений и договоров, в т.ч. международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов РФ прошлых лет.

Иные формы долговых обязательств субъекта РФ не предусмотрены, а потому они неправомерны.

Госдолг субъектов РФ складывается из:

• основной номинальной суммы долга по ценным бумагам субъектов РФ;
• объема основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;
• объема основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным субъектом РФ от бюджетов других уровней;
• объема обязательств по гарантиям, предоставленным субъектом РФ.

Муниципальный долг - ϶ᴛᴏ совокупность долговых обязательств муниципального образования. Стоит заметить, что он полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме:

1. кредитных соглашений и договоров;
2. займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;
3. договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней;
4. договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

Иные формы муниципальных долговых обязательств не предусмотрены, а потому они неправомерны.

Муниципальный долг складывается из:

• основной номинальной суммы долга по муниципальным ценным бумагам;
• объема основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;
• объема основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным муниципальным образованием от бюджетов других уровней;
• объема обязательств по гарантиям, предоставленным муниципальным образованием.

Органы местного самоуправления используют все полномочия по формированию доходов местного бюджета для погашения долговых обязательств и обслуживания долга.

Муниципальные долговые обязательства погашаются в сроки, кᴏᴛᴏᴩые определяются условиями заимствований и не могут превышать 10 лет.

Управление государственным и муниципальным долгом осуществляется Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным органом местного самоуправления.

Законодательство разграничивает ответственность по долговым обязательствам РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

Так, РФ не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы РФ. Равным же образом субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам РФ.

Государственные и муниципальные заимствования имеют разную «специализацию», а также различаются по органам, имеющим право их осуществлять:

Параметр	Государственные внешние заимствования РФ	Государственные и муниципальные внутренние заимствования
Назначение использования	Для покрытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения долговых обязательств	Для покрытия дефицитов ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих бюджетов, а также для финансирования расходов бюджетов в пределах расходов на погашение долговых обязательств
Кому принадлежит право осуществления заимствований и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий	Российской Федерации. От ее имени осуществлять заимствования может Правительство РФ либо уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти	Право осуществления заимствований и выдачи гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит: от имени РФ – Правительству РФ либо уполномоченному им федеральному органу исполнительной власти; от имени субъекта РФ – единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ; от имени муниципального образования – уполномоченному органу местного самоуправления

В процессе исполнения бюджета нередко возникает потребность реструктурировать долг. Реструктуризация долга - ϶ᴛᴏ прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных обязательств иными обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Сумма расходов на обслуживание реструктурируемого долга не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем году, если указанная сумма включается в общий объем реструктурируемых обязательств. Реструктурирование базируется на ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующем соглашении.

Не стоит забывать, что важной составляющей управления государственным долгом будет установление его предельного объема и предельного объема государственных заимствований РФ. Предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований РФ на очередной год утверждаются законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

Установлено, что предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ.

Бюджетный кодекс предусматривает случаи, когда Правительство РФ вправе осуществлять заимствования свыше установленного предельного их объема:

• по внешним заимствованиям - если при ϶ᴛᴏм Правительство РФ осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, кᴏᴛᴏᴩая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга;
• по внутренним (внешним) заимствованиям вместо внешних заимствований - если ϶ᴛᴏ снижает расходы на обслуживание долга в рамках установленного объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга) и иной порядок реструктуризации не предусмотрен.

К примеру, верхний предельный размер государственных внешних заимствований РФ в форме несвязанных финансовых кредитов на 2003 г. установлен в сумме 1,29 млрд долл. США.

Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствования с превышением предельного размера государственных внешних заимствований с целью реструктуризации государственного внешнего долга РФ и снижения совокупных затрат по его обслуживанию и погашению. Правительство РФ вправе определять объемы, формы, срок, методы и стоимостные условия государственных внешних заимствований.

• верхний предел государственного внешнего долга РФ в сумме 123,7 млрд долл. (или 103,1 млрд евро) без учета неурегулированной задолженности РФ в клиринговых и замкнутых валютах, включая гарантии, выданные третьим лицам на привлечение внешних заимствований, и задолженности по кредитам, предоставленным Внешэкономбанком Минфину РФ в 1998–1999 гг. за счет средств ЦБ РФ в инвалюте для расчетов по государственному внешнему долгу РФ;
• верхний предел государственного внешнего долга иностранных государств (за исключением государств СНГ) перед РФ в размере 75,1 млрд долл.;
• верхний предел государственного внешнего долга государств СНГ перед РФ в размере 3,3 млрд долл.;
• предел предоставления гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований в размере 2,3 млрд долл.

В 2003 г. на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства РФ, Правительство РФ вправе направлять:

• сальдо поступлений от операций на рынке с государственными ценными бумагами;
• доходы от приватизации государственного имущества;
• поступления от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, а также права на заключение договоров их аренды;
• сумму превышения доходов над расходами по государственным запасам драгоценных металлов и драгоценных камней;
• кредиты международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, банков и фирм;
• средства финансового резерва.

Законом субъекта РФ о бюджете, правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете устанавливается верхний предел долга субъекта РФ, муниципального долга с указанием предельного объема обязательств по гарантиям. Предельный объем долга субъекта РФ, муниципального долга не должен превышать объем доходов ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Государственные заимствования осуществляются в рамках ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих программ. Так, Программа государственных внешних заимствований РФ - ϶ᴛᴏ перечень внешних заимствований РФ на год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием по каждому из них:

1. для несвязанных (финансовых) заимствований:
   • источника привлечения;
   • суммы заимствования;
   • срока погашения;
2. для целевых иностранных заимствований:
   • конечного получателя;
   • цели заимствования и направления использования;
   • источника заимствования;
   • суммы заимствования;
   • срока погашения;
   • гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии;
   • оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года;
   • прогноза объема использования средств в очередном финансовом году.

Программа внешних заимствований РФ отдельно предусматривает все займы и гарантии, величина кᴏᴛᴏᴩых превышает 10 млн долл., на весь срок займа. Стоит заметить, что они реализуются только при условии их утверждения в составе Программы Федеральным Собранием. В Программе объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85% общего объема внешних заимствований.

Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствования, не включенные в Программу, если они осуществляются в процессе реструктуризации внешнего долга, кᴏᴛᴏᴩая приводит к снижению расходов на обслуживание ϶ᴛᴏго долга в рамках установленного предельного его объема. Это право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) заимствования.

В Программу обязательно включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если они не утратили силу.

Бюджетное законодательство предусматривает случаи, когда можно вносить изменения в предельные объемы внешних заимствований и Программу государственных внешних заимствований РФ. Договоры о заимствованиях РФ, исполнение кᴏᴛᴏᴩых требует увеличения утвержденных предельных объемов, заключаются только после внесения изменений в закон о бюджете.

Это требование не распространяется на договоры, заключенные Правительством РФ, если при ϶ᴛᴏм оно осуществляет такую реструктуризацию внешнего долга, кᴏᴛᴏᴩая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема внешнего долга.

Договоры о внешних заимствованиях РФ и предоставлении гарантий по внешним займам подлежат ратификации если:

• данные займы (гарантии) не включены в Программу государственных внешних заимствований РФ и (или) привлекаемые договорами финансовые средства превышают 10 млн долл., на весь срок займа;
• исполнение договоров требует увеличения утвержденных предельных объемов внешних заимствований.

Договоры о внешних заимствованиях РФ не подлежат ратификации, если они заключены Правительством РФ при осуществлении им реструктуризации внешнего долга, кᴏᴛᴏᴩая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема внешнего долга.

Кроме рассмотренной Программы разрабатывается и Программа государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, кᴏᴛᴏᴩая представляет собой:

• перечень внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований на очередной год по видам заимствований;
• общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных, муниципальных долговых обязательств.

Программа государственных внутренних заимствований РФ на 2004 г., утверждена в следующем виде, тыс. руб.:

Внутренние заимствования (привлечение / погашение)	108371138,0
Государственные ценные бумаги	140648591,4
Привлечение средств	258919183,7
Погашение основной суммы задолженности	118270592,3
Иные долговые обязательства	32277453,4
Привлечение средств	–
Погашение основной суммы задолженности,	32277453,4
в т.ч.:
предварительная компенсация сбережений	25000000,0
погашение государственных долговых товарных обязательств	1500000,0
погашение векселей Минфина РФ	3877453,4
прочее погашение	1900000,0
Кроме того:
Предоставление государственных гарантий РФ,	57774000,0
в т.ч.:
для развития ипотечного жилищного кредитования по заимствованиям ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию»	4500000,0
по страхованию военных и связанных с ними рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами	30000000,0
для поддержки экспорта промышленной продукции	12688000,0

В случае выпуска долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленного имущества Программа внутренних заимствований должна содержать данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в рублях, а также перечень имущества, кᴏᴛᴏᴩое может служить обеспечением исполнения данных обязательств в течение срока заимствования.

Программа внутренних заимствований представляется федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующему законодательному органу в виде приложения к проекту закона о бюджете.

В Программу обязательно включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если соглашения не утратили силу.

Осуществление государственных или муниципальных заимствований, а также предоставление гарантий иным заемщикам допускаются только в случае утверждения следующих параметров:

• привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета, ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего установленным ограничениям;
• предельного размера государственного или муниципального долга;
• расходов на обслуживание ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего государственного или муниципального долга в году. При ϶ᴛᴏм предельный объем названных расходов, утвержденный законом о бюджете ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего уровня, не должен превышать 15% объема расходов бюджета.

В случае если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушается хотя бы один из указанных параметров и при ϶ᴛᴏм субъект РФ в состоянии обеспечить обслуживание и погашение ϲʙᴏих обязательств, принятие им новых обязательств осуществляется только после приведения указанных бюджетных параметров в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙие с названными требованиями, за исключением заимствований (принятия других обязательств), осуществляемых в целях реструктуризации и погашения долга субъекта РФ.

В случае если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушается хотя бы один из приведенных параметров и при ϶ᴛᴏм субъект РФ не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение ϲʙᴏих обязательств, уполномоченный на то орган власти РФ может применить следующие меры:

• назначить проверку исполнения бюджета субъекта РФ;
• передать исполнение его бюджета под контроль Минфина РФ;
• принять иные меры, предусмотренные бюджетным законодательством.

Аналогичные нормы ᴏᴛʜᴏϲᴙтся и к ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующим нарушениям со стороны муниципальных образований.

Поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются в нем как источники финансирования дефицита бюджета.

Все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа)) по государственным или муниципальным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.

Доходы, полученные от размещения государственных или муниципальных ценных бумаг, в сумме, превышающей номинальную стоимость, доходы, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также доходы, полученные в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, ᴏᴛʜᴏϲᴙтся на уменьшение фактических расходов на обслуживание государственного или муниципального долга в текущем году.

Погашение основной суммы долга, возникшего из заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего бюджета.

При выпуске государственных или муниципальных ценных бумаг, гарантией исполнения обязательств по кᴏᴛᴏᴩым будет обособленное имущество, исполнение обязательств по ним может осуществляться путем передачи в собственность владельцев данных бумаг ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего имущества.

Как было показано раньше, Программа государственных внутренних заимствований РФ предполагает получение значительных средств в бюджет за счет эмиссии ценных бумаг.

Решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг принимается в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного или муниципального долга, установленными в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с настоящим Бюджетным кодексом, законом о бюджете, а также с программой внутренних заимствований. Решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ принимается также в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с Программой государственных внешних заимствований РФ.

Условия эмиссии ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных ценных бумаг подлежат регистрации в Минфине РФ. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ, а также муниципальных ценных бумаг регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

Бюджетное законодательство предусматривает, что заимствования могут осуществляться и в такой форме, как предоставление государственных и муниципальных гарантий. Гарантией признается способ обеспечения гражданскоправовых обязательств, в силу кᴏᴛᴏᴩого ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙенно РФ, субъект РФ или муниципальное образование - гарант письменно обязуется отвечать полностью или частично за исполнение лицом, кᴏᴛᴏᴩому дается гарантия, обязательства перед третьими лицами.

Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по кᴏᴛᴏᴩым предоставлена гарантия. Гарантии предоставляютсятрадиционно на конкурсной основе.

Гарант несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству.

Предусмотренное гарантией обязательство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей объему обязательств по гарантии. Гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по гарантии, в полном объеме.

Гарантии по обязательствам, составляющим государственный внешний долг РФ, могут предусматривать солидарную ответственность гаранта.

Исполнение государственных и муниципальных гарантий подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов.

В случае если платежи в качестве гаранта не ведут к возникновению эквивалентных требований со стороны гаранта к должнику, не исполнившему обязательство, исполнение гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита бюджета.

Бюджетное законодательство регламентирует порядок предоставления государственных гарантий. При ϶ᴛᴏм существуют некᴏᴛᴏᴩые особенности в зависимости от гаранта. Так, общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в рублях включается в состав государственного внутреннего долга РФ как вид долгового обязательства. Законом о федеральном бюджете утверждаются государственные гарантии РФ, выдаваемые отдельному субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на сумму, превышающую 1 млн МРОТ.

Аналогично, общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего долга РФ как вид долгового обязательства. Исключая выше сказанное, должны отдельно утверждаться государственные гарантии РФ на сумму, превышающую сумму, эквивалентную 10 млн долл. Предоставление таких гарантий утверждается в порядке, предусмотренном для внешних заимствований в составе ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей Программы.

В случае если получатель гарантии исполнил ϲʙᴏи обязательства перед третьим лицом, на ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующую сумму сокращается внешний либо внутренний долг РФ, что демонстрируется в отчете об исполнении бюджета. Минфин РФ либо другой орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями указанных гарантий ϲʙᴏих обязательств, обеспеченных гарантиями РФ, а также случаев осуществления государством платежей по выданным гарантиям.

Государственной Думе представляется отчет:

• о выданных гарантиях по всем получателям гарантий;
• об исполнении данными получателями обязательств, обеспеченных указанными гарантиями;
• об осуществлении государством платежей по выданным гарантиям.

Гарантии РФ предоставляются Правительством РФ. Минфин РФ либо иной уполномоченный орган представляет Правительство РФ на переговорах о предоставлении гарантий и заключает ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие соглашения от имени Правительства РФ. При ϶ᴛᴏм обязательным условием будет предварительная проверка финансового состояния получателя гарантии.

Государственные гарантии субъектов РФ и муниципальные гарантии предоставляются субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами. В договоре о предоставлении гарантии указывается обеспечиваемое ею обязательство.

Законом (решением) о бюджете устанавливается перечень предоставляемых отдельным субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего бюджета.

При исполнении получателем гарантии ϲʙᴏих обязательств перед третьим лицом на ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующую сумму сокращается долг субъекта РФ, муниципальный долг, что демонстрируется в отчете об исполнении бюджета.

Бюджетные учреждения не имеют права получать кредиты у банков и других физических и юридических лиц, за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

Исключением будут случаи, если названным учреждениям задерживают финансирование из бюджета более чем на два месяца или финансируют не более чем на 75% объема бюджетных ассигнований, установленного уведомлением о бюджетных ассигнованиях за квартал. В данных случаях бюджетные учреждения вправе самостоятельно определять направление кассового расхода со ϲʙᴏих счетов в органах казначейства в пределах доведенных вышестоящим распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия в обязательном порядке регистрируют ϲʙᴏи заимствования у третьих лиц в финансовом органе. Орган, исполняющий бюджет, ведет реестр задолженности унитарных предприятий.

Законодательством предусмотрен следующий порядок обслуживания государственного внутреннего долга РФ, внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга.

Расходы по размещению, выплате доходов и погашению обязательств РФ осуществляются за счет средств федерального бюджета через ЦБ РФ и его учреждения, если иное не предусмотрено Правительством РФ. При ϶ᴛᴏм ЦБ РФ, другие специализированные финансовые институты выполняют функции генерального агента Правительства РФ на базе специальных соглашений. ЦБ РФ осуществляет данные функции безвозмездно.

В РФ действует единая система учета и регистрации государственных заимствований РФ. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют ϲʙᴏи заимствования в Минфине РФ, кᴏᴛᴏᴩый ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ (Государственная долговая книга РФ)

Государственная долговая книга РФ содержит следующие сведения:

• объем долговых обязательств (в т.ч. гарантий) РФ;
• дата возникновения обязательств;
• формы обеспечения обязательств;
• исполнение указанных обязательств полностью или частично;
• другая информация.

Бюджетное законодательство регулирует порядок выдачи кредитов Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям. Указанные государственные кредиты формируют государственные внешние активы РФ. Долговые обязательства иностранных государств перед РФ как кредитором формируют долг иностранных государств перед РФ.

Сведения о размерах и структуре долга иностранных государств перед РФ по видам долговых обязательств и по заемщикам попадают в Государственную Думу в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о бюджете.

Предоставление кредитов иностранным государствам нередко сопровождается реструктуризацией долга - погашение ими ϲʙᴏих обязательств с одновременным осуществлением заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания и сроков погашения. Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) задолженности.

Федеральным законом о бюджете утверждаются:

• суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств;
• предельный размер долга иностранных государств на конец года, за исключением государств - участников СНГ;
• предельный размер долга государств - участников СНГ;
• предельный объем кредитов, предоставляемых иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, за исключением кредитов, предоставляемых государствам - участникам СНГ;
• предельный объем кредитов, предоставляемых государствам - участникам СНГ;
• Программа предоставления кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.

Программа предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям за счет средств федерального бюджета - ϶ᴛᴏ перечень кредитов на очередной год с указанием:

1. цели предоставления кредитов;
2. наименования получателей кредитов;
3. общего объема кредитов;
4. объема кредитов, предоставленных в данном году.

Кстати, эта Программа утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта закона о бюджете в третьем чтении в качестве отдельного приложения к закону. В случае если Программа не утверждается, действие ранее утвержденной программы продлевается на очередной год до утверждения новой Программы.

Договор о предоставлении РФ кредитов на сумму более 10 млн долл. может быть подписан российской стороной только в случае утверждения кредита в первый предполагаемый год в составе Программы.

В случае если после включения кредитов в Программу, величина кᴏᴛᴏᴩых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долл., сумма, не расписанная по отдельным кредитам, превысит 15% общего объема предоставления кредитов на очередной год, указанная программа должна быть детализирована: в ней должны быть предусмотрены в порядке убывания суммы кредитов, величина кᴏᴛᴏᴩых ниже 10 млн долл., до тех пор пока не расписанная по отдельным кредитам сумма не станет ниже 15% общего объема предоставления кредитов.

Договоры о предоставлении РФ кредитов, выполнение кᴏᴛᴏᴩых требует увеличения предельных объемов предоставления кредитов РФ, утвержденных законом о бюджете, могут быть заключены только после внесения ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих изменений в ϶ᴛᴏт закон.

Договоры о предоставлении кредитов РФ утверждаются Федеральным Собранием федеральным законом, если:

• предусмотренные данными договорами кредиты не включены в Программу;
• предоставляемые по ним финансовые средства превышают 10 млн долл. на весь срок кредита;
• их исполнение требует увеличения предельного объема предоставления кредитов, утвержденных законом о бюджете.

Договоры о реструктуризации задолженности или списании задолженности иностранных государств перед РФ подлежат ратификации Государственной Думой, за исключением случаев реструктуризации задолженности и ее списания в рамках участия РФ в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях общих и единых для всех участников данных организаций и клубов.

Уступка прав требований по долговым обязательствам иностранных государств перед РФ может быть осуществлена в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со специальным законом либо с положением о ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей уступке прав требований, содержащимся в законе о бюджете.

Государственный долг - это в соответствии со ст. 97 Бюджетного кодекса РФ долговые обязательства Правительства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, возникающие в результате заемной деятельности.

Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

В состав государственного долга Российской Федерации входят долговые обязательства, которые могут существовать в форме:

а) кредитных соглашений и договоров, заключенных Российской Федерацией с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;

б) государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Российской Федерации;

в) договоров о предоставлении государственных гарантий Федерации, договоров поручительства Федерации по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

г) переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг Федерации на основе принятых федеральных законов;

д) соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Долговые обязательства по срокам существования могут быть:

Краткосрочные (до одного года);

Среднесрочные (от одного года до пяти лет);

Долгосрочные (от пяти до 30 лет).

Кроме того, в ст. 98 Бюджетного кодекса оговаривается, что долговые обязательства погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет. Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.

В состав государственного долга субъекта РФ входят долговые обязательства этого субъекта, которые могут существовать в форме:

а) кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта РФ с физическими и юридическими лицами, кредитными организациями, иностранными государственными, международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредитов;

б) государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;

в) договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ, договоров поручительства субъекта РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

г) переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг субъекта РФ на основе законов этого субъекта РФ;

д) соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов РФ прошлых лет.

Государственный долг субъекта РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в его собственности имуществом, составляющим его казну.

Долговые обязательства субъекта РФ погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 30 лет.

Формы и виды государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени субъекта РФ, условия их выпуска и обращения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.

Муниципальный долг - это совокупность долговых обязательств муниципального образования, полностью и без условий обеспечиваемая всем муниципальным имуществом, составляющим его казну.

Долговые обязательства муниципального образования в соответствии со ст. 100 Бюджетного кодекса РФ могут существовать в форме:

а) кредитных соглашений и договоров, заключенных муниципальным образованием;

б) займов муниципального образования (муниципальных займов), осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;

в) договоров о предоставлении муниципальных гарантий, договоров поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

г) долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, определенные условиями заимствования, и не могут превышать 10 лет.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам национально-территориальных образований РФ, если они не были гарантированы Правительством РФ. Субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг другу, если такие обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.

В целях проведения эффективной финансовой политики в области государственного и муниципального долга особое значение приобретает управление государственным и муниципальным долгом. Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ, государственным долгом субъекта РФ - органом исполнительной власти субъекта РФ, муниципальным долгом - уполномоченным органом местного самоуправления.

В соответствии с постановлением Правительства РФ «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации» от 4 марта 1997 г. в Министерстве финансов РФ для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствований создается единая система управления государственным долгом РФ.

Под управлением государственным (муниципальным) долгом понимается совокупность финансовых мероприятий государства (органов местного самоуправления) по погашению займов, организации выплат доходов по ним, проведению изменений условий и сроков ранее выпущенных займов, а также по размещению новых долговых обязательств. В числе таких финансовых мероприятий наиболее распространены в мировой практике следующие:

Рефинансирование - выпуск новых займов в целях покрытия ранее выпущенных долговых обязательств;

Конверсия - изменение размера доходности займа (может осуществляться как в сторону снижения, так и в сторону повышения процентной ставки дохода);

Консолидация - изменение сроков действия ранее выпущенных займов (в соответствии со ст. 817 ГК РФ изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается, поэтому при необходимости консолидации это можно сделать только по согласованию с кредиторами, т. е. с юридическими и физическими лицами, являющимися правообладателями государственных (муниципальных) облигаций; при этом принято руководствоваться ст. 414 и 818 ГК РФ о новации - прекращении обязательства по соглашению сторон о замене первоначального обязательства, существовавшего между ними, другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения);

Унифицирование - обмен нескольких ранее выпущенных займов на один новый;

Аннулирование государственного внутреннего долга, т. е. полный отказ от долговых обязательств (как правило, при управлении внутренним долгом это является крайней мерой);

При финансовом кризисе возникает необходимость в реструктуризации долга.

В соответствии со ст. 105 Бюджетного кодекса РФ под реструктуризацией долга понимается погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятие на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий их обслуживания и погашения.

Реструктуризация долга может осуществляться с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. При этом сумма погашения основного долга за счет его реструктуризации не включается в объем обслуживания долгового обязательства в текущем году.

Предельный объем государственного долга позволяет регулировать его объем, и, например, предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга.

Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, пределы внешних заимствований РФ на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Верхний предел долга субъекта РФ, муниципального долга устанавливается законом субъекта РФ о бюджете и правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете соответственно. Предельный объем государственного долга субъекта РФ, а также муниципального долга не может превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Эмиссия государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований производится в соответствии с решением Правительства РФ, а также решением органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления соответственно с учетом предельных объемов дефицита бюджета и государственного и муниципального долга. Кроме того, решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ принимается в соответствии с Программой государственных внешних заимствований Российской Федерации. В этом решении указываются:

Сведения об эмитенте;

Объем и условия эмиссии;

Способ исполнения обязательств.

Эмиссия государственных ценных бумаг субъектов РФ, а также муниципальных ценных бумаг подлежит регистрации в Министерстве финансов РФ. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

Эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг возможна только в том случае, если федеральным законом, законом субъекта РФ или решением органа местного самоуправления о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый год утверждены следующие показатели:

Предельный размер соответствующего государственного или муниципального долга;

Предельный объем заемных средств, направляемых Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня;

Расходы на обслуживание соответствующего государственного или муниципального долга в текущем финансовом году.

При этом предельный объем заемных средств, направляемых субъектом РФ и муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня, не должен превышать:

Для субъекта РФ - 30% объема доходов бюджета субъекта РФ на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств;

Для муниципального образования - 15% объема доходов местного бюджета на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, а также без учета привлеченных в текущем финансовом году заемных средств.

Вопросы:

1. Что такое государственный долг?

2. Что такое муниципальный долг?

3. В какой форме могут существовать долговые обязательства муниципального образования?

Тест:

1. По срокам долговые обязательства РФ могут быть?

а) Быстрые;

б) Среднесрочными;

в) Продолжительные.

г) Долголетние.

2. В каких формах существует государственный долг?

а) Капитальный;

б) Моментальный;

в) Текущий;

г) Постоянный.

3. Муниципальный долг складывается из:

а) объема обязательств по гарантиям, предоставленным РФ;

б) основной номинальной суммы долга по ценным бумагам РФ;

в) основной номинальной суммы долга по муниципальным ценным бумагам;

г) объема основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;

Долговые обязательства, финансовый год, эмитент, эмиссия, реструктуризация, унифицирование, конверсия, рефинансирование.

Нормативно-правовые акты:

1. "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 14.06.2012)

Долг государства, как и финансы в целом, может являться инструментом и объектом управления. В качестве инструмента управления государственный и муниципальный долг обеспечиваем возможность органам государственной власти и органам местного самоуправления оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы.

Когда государственный и муниципальный долг выступает в качестве объекта управления , государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (заимствования и гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных займом и гарантий, порядок выпуска и обращения займов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним. Органы власти и органы местного самоуправления устанавливают и все другие необходимые практические аспекты функционирования государственного и муниципального долга.

В процессе управления государственным и муниципальным долгом решаются следующие общие задачи :

Привлечение государственных и муниципальных заимствований в объемах, дополняющих доходы органов государственной власти и органов местного самоуправления до размеров, необходимых и достаточных для обеспечения исполнения всех их финансовых обязательств;

Удержание величины внутреннего и внешнего долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны;

Минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных и муниципальных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;

Сохранение репутации Российской Федерации как первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;

Поддержание стабильности и предсказуемости рынка долговых обязательств;

Достижение эффективного и целевого использования средств, заимствованных органами государственной власти и органами местного самоуправления, и гарантированных ими заимствований;

Диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;

Координация действий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на долговом рынке страны.

Таким образом, управление государственным и муниципальным долгом представляет совокупность мероприятий органов государственной власти и органов местного самоуправления по использованию долговых отношений для формирования благоприятных макроэкономических условий развития страны и отдельных ее территорий.

Различают стратегическое и оперативное управление государственным и муниципальным долгом. Перспективные вопросы управления долгом находятся в компетенции Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Исполнительные органы власти готовят проекты законов и решений, касающихся стратегии управления долговыми отношениями. Федеральное Собрание РФ, законодательные органы государственной власти субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления их принимают, а Президент РФ и руководители региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления отклоняют или подписывают их.

В частности, ежегодно в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливаются предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; расходы на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. По представлению Правительства РФ Государственная Дума РФ утверждает программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации.

Оперативное управление государственным и муниципальным долгом осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов РФ, а также Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина России. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, предоставление государственных кредитов и государственных гарантий, контрольные действия и другие мероприятии по оперативному управлению государственным долгом.

Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. При этом они исходят из норм федерального законодательства.

В управлении государственным и муниципальным долгом можно выделить шесть этапов управления, на каждом из которых решаются специфические задачи.

На первом этапе идет процесс обоснования предельных объемов внутреннего и внешнего долга, предельных объемов внутренних и внешних заимствований, предельных объемов предоставления гарантий, а также формируются программы внутренний и внешних заимствований. Именно на этом этапе закладывается величина будущего совокупного долгового бремени, в том числе раздельно по внутреннему и внешнему долгу, и виды предстоящих заимствований.

На втором этапе формируется программа эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и определяются конкретные параметры предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходом, ограничениям на владельцев, порядок размещения и другие условия, делающие каждое заимствование привлекательным для инвесторов - резидентов и нерезидентов. От качества выполнении работ на этом этапе зависит, в частности, наличие или отсутствие в перспективе «пиков» платежей по долгам, а также своевременное поступление ресурсов для погашения ранее произведенных заимствований в порядке их рефинансирования.

На третьем этапе проводится размещение облигаций и регулирование котировок по государственным и муниципальным долговым обязательствам на вторичном долговом рынке. Воздействие на котировки по государственным и муниципальным облигациям позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых заимствований и величину текущего (внутреннего и внешнего) долга.

Четвертый этап связан с проведением мероприятий, необходимость которых определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых ситуаций, характерных для периода развития Российской Федерации после распада СССР. Если правительство не в состоянии обслуживать и погашать свои долги, то оно вступает в переговоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, реструктуризации долга, частичном или полном списании задолженности, досрочном выкупе обязательств, проведении секьюритизации и т.п.

Пятый этап предполагает исполнение первоначальных или скорректированных графиков платежей по обслуживанию и погашению государственных и муниципальных внутренних и внешних долгов.

Шестой этап - контроль за обоснованностью государственных и муниципальных заимствований, привлечением ресурсов на максимально выгодных для страны условиях и эффективностью использования заимствованных средств.

Таким образом, под управлением государственным и муниципальным долгом следует понимать совокупность мер по регулированию его объема и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка заимствований, реализации мер управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга, предоставлению государственных и муниципальных гарантий, контролю за эффективным использованием заимствованных средств .

Остро стоит вопрос об эффективности управления государственным и муниципальным долгом , под которой понимается степень достижения основных параметров долга (его величина, структура, стоимость обслуживания и другие) и способность органов власти удерживать их на уровне, максимально благоприятном для формирования макроэкономических условий, стимулирующих ускорение развития страны и рост благосостояния ее граждан.

Нет и, видимо, не может быть единого показателя, измеряющего эффективность управления государственным и муниципальным долгом, поскольку, осуществляя эту деятельность, органы власти оказывает прямое воздействие на самые разнообразные области общественной жизни. Не существует, например, методик оценки влияния долга на бюджет и денежное обращение страны, инвестиционный процесс, степень доверия населения к финансовой деятельности государства и т.п.

Однако отдельные стороны результативности управления долгом можно измерить. В частности, о масштабах мобилизации ресурсов для финансирования бюджетного дефицита говорят ежегодные поступления средств от осуществления государственных и муниципальных заимствований. Более полное представление об эффективности долговой деятельности дает отношение суммы превышения поступлений над расходами по привлечению государственных и муниципальных заимствований к сумме расходом, выраженное в процентах.

Наиболее общим показателем долговой нагрузки является отношение государственного долга к объему ВВП, выраженное в процентах. Этот же показатель при необходимости более углубленного анализа рассчитывается отдельно для внутреннего и внешнего долга.

Важным для характеристики долговой нагрузки является также отношение платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к объему ВВП, к доходам или расходам федерального бюджета, выраженное в процентах. Эти показатели при необходимости рассчитываются раздельно для внутреннего и внешнего долга.

По внешнему государственному долгу определяется коэффициент его обслуживания. Он представляет собой отношение всех платежей по внешней задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и нефакторных услуг, выраженное в процентах. Критическим уровнем обслуживания внешнего долги принято считать достижение коэффициентом 25%.

Методы управления государственным и муниципальным долгом можно условно разделить на административные и рыночные. К методам, характерным преимущественно для административных подходов регулирования долга, относятся, в частности, конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга, аннулирование долга и др. К методам управления, характерным для рыночной модели регулирования долга, относятся в первую очередь реструктуризация, доразмещение облигаций, выкуп долга, секьюритизация, обмен долга и др.

Характерным моментом для административного подхода к управлению долгом является одностороннее принятие эмитентом управленческого решения (без получения предварительного согласия кредиторов), а для рыночной модели управления долгом - переговорный процесс, который предшествует принятию управленческого решения и в процессе которого согласовываются позиции должника и кредиторов; либо эмитент в одностороннем порядке воздействует на рынок долговых обязательств государства, а кредиторы добровольно (руководствуясь собственными интересами) решают, принимать ли новые условия, предложенные эмитентом.

Краткосрочность российских долгов и высокая стоимость заимствований на рубеже XX и XXI столетий вынуждали государство постоянно заботиться об удлинении сроков и сокращении доходности новых заимствований. Это достигается, в частности, на основе реструктуризации долга , под которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с их заменой иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.

В отличие от реструктуризации долга, осуществляемой органами власти на рыночной и добровольной основе, в период административно-командной системы управления экономикой увеличение сроков и удешевление государственного долга достигалось путем проведения конверсий и консолидаций. Для кредиторов они имели принудительный характер. Под конверсией понималось изменение доходности, а под консолидацией - увеличение сроков функционирования выпущенных займов. По решению государственных органов власти конверсия и консолидация долга могли сочетаться с унификацией займов, под которой понималось объединение нескольких ранее выпущенных займов в одном новом. В этом случае на вновь выпускаемые облигации обменивались облигации унифицированных займов, а доходность и сроки погашения нового займа изменялись в нужном для государства направлении.

В сфере внешних заимствований реструктуризация долга также проводится на договорной основе. Здесь под реструктуризацией понимается изменение графика погашения основного долга и уплаты процентов по нему. Реструктуризация внешнего и внутреннего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

В условиях ограниченности средств бюджетов всех уровней по-прежнему острыми являются вопросы изыскания источником для проведения текущих и будущих платежей по обслуживанию и погашению внутреннего и внешнего долгов. Основным приемом получения средств для погашения займов выступает рефинансирование долга, под которым понимается погашение накопившейся задолженности путем размещения новых займов. При невозможности рефинансирования долга на его погашение направляются доходы бюджета.

Погашение займов осуществляется путем выкупа (возможен досрочный выкуп) облигаций у инвесторов, проведения тиражей выигрышей по выигрышным займам, проведения тиражей погашения по выигрышным и процентным займам, амортизации
долга (погашение долга частями).

Выплата доходов производится при выкупе у инвесторов дисконтных облигаций в виде разницы между ценой выкупа и ценой размещения займа, путем ежеквартальной (полугодовой или годовой) оплаты купонов или оплаты выигрышей по облигациям, попавшим в тираж.

Кроме указанных методов управления государственным и муниципальным долгом возможны обмен облигаций по регрессивному соотношению (несколько ранее выпущенных облигаций займа приравниваются к одной новой), отсрочка погашения займа, аннулирование государственного долга .

Страны с рыночной экономикой в обычных условиях не используют названные методы управления задолженностью, поскольку их применение ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика. В истории государственного долга их осуществление наблюдалось только в условиях войны, послевоенного восстановления экономики или тяжелых бюджетно-финансовых кризисов.

Трудности многих стран с погашением внешнего долга породили новые методы покрытия обязательств перед странами-кредиторами. Среди них - погашение долга товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последующим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и др. Эти методы управления государственным внешним долгом обычно объединяют в понятие «конверсия внешнего долга », под которой в данном случае понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики страны-должника.

Большое значение для повышения эффективности государственной долговой деятельности будет иметь создание единой системы управления государственным долгом РФ . Она обеспечит проведение централизованной и долгосрочной политики управления обязательствами и государственными заимствованиями, предупреждение возможных долговых кризисов и принятие оперативных мер по их преодолению. Органичное взаимодействие управления внутренним и внешним долгом, обеспечение беспрепятственного их взаимного замещения на основе проведения единой долговой политики, единство планирования и учета всех операций по привлечению, обслуживанию и погашению внешних и внутренних государственных заимствований позволят:

Оптимизировать сроки обращения, погашения и уровень доходности государственных ценных бумаг;

Минимизировать неблагоприятное воздействие колебаний курсов иностранной валюты и процентных ставок на международных финансовых рынках на величину и стоимость государственных заимствований;

Оптимизировать бюджетные расходы на обслуживание государственного долга;

Своевременно и в полном объеме выполнять обязательства перед внутренними и внешними кредиторами.

Оптимизация структуры государственного долга на основе создания эффективной системы управления позволит укрепить доверие кредиторов к России как надежному заемщику, обеспечит полноценное и выгодное участие государства на внутреннем финансовом рынке и результативный выход в ближайшее время на рынок внешних заимствований, создаст более благоприятные условия для осуществления политики оптимизации долговой нагрузки на экономику страны.

(Материалы приведены на основании: А.Г. Грязнова. Е.В. Маркина Финансы. Учебник. 2-е изд. – М.:Финансы и статистика, 2012)